Реформа, яку давно чекали, або Як змінюється управління комунальними підприємствами
Олексій Мовчан, народний депутат України, заступник голови комітету ВРУ з питань економічного розвитку
Типова ситуація: у вашому місті є комунальне підприємство, яке подає воду в будинки. Воно збиткове вже п'ять років. Директора призначив міський голова одноособово, наглядової ради немає, аудиту немає, стратегії немає. Бюджет міста щороку латає ці діри — тобто ваші податки йдуть не на дороги чи школи, а на покриття збитків підприємства, яким ніхто нормально не управляє.
Україна давно знає, що її комунальний сектор — велика проблема. Але просто знати – мало, треба виправляти. На це і направлений новий законопроєкт №15121, зареєстрований у Верховній Раді. Він має змінити ситуацію.
І важливо розуміти: це не локальна ініціатива для наведення порядку в окремих містах, а частина ширшої трансформації. Україна взяла на себе зобов'язання перед ЄС і ОЕСР наблизити управління публічними підприємствами до міжнародних стандартів. Корпоративне врядування комунального сектору — один із ключових блоків цього курсу.
Тепер до суті.
Що не так із нинішньою системою
Комунальні підприємства — це водоканали, теплокомуненерго, підприємства з вивезення сміття, міський транспорт. Їх засновники — територіальні громади, районні та обласні ради. Більшість з них у комунальній власності, обслуговують мільйони людей і мають пряму залежність від місцевих бюджетів.
Але управляються ці підприємства так, як ніби приватні компанії 1990-х. Часто директор призначається без конкурсу, без кваліфікаційних вимог, без незалежної оцінки. Наглядових рад майже немає: станом на сьогодні вони існують лише в поодиноких випадках — у Києві, Львові, Миколаєві, Житомирі. Але навіть там ситуація виглядає сюрреалістично: у Житомирі всі члени наглядових рад комунальних підприємств — місцеві депутати, а окремі з них ще й самі є директорами цих підприємств. Тобто людина контролює сама себе.
Публічна фінансова звітність — не обов'язкова. Лише близько 35% комунальних підприємств звітують на платформі E-Data, а 60% не звітують публічно взагалі ніяк. Стратегічного планування немає. Є хронічна збитковість, яку покривають із місцевих бюджетів. І це не виняток — це норма.
Чинне законодавство регулює ці підприємства уривками: трохи з Цивільного кодексу, трохи з закону про місцеве самоврядування, трохи з локальних рішень рад. Єдиних правил немає.
Три наслідки відсутності корпоративного управління
Є спокуса сприймати цю проблему як організаційну — мовляв, треба «краще керувати». Але насправді йдеться про структурне викривлення, яке породжує три типи системних наслідків.
- Перший — фінансовий. Збиткові підприємства без внутрішнього контролю і незалежного аудиту є незахищеними від зловживань, непрозорих закупівель і нецільового використання активів. Місцеві бюджети щороку доплачують за неефективність, якої ніхто не вимірює і ніхто не несе відповідальності.
- Другий — інфраструктурний. Водопостачання, теплопостачання, громадський транспорт — це мережі, які вимагають довгострокових інвестицій. Без стратегічного планування і реалістичних фінансових планів підприємства живуть «від бюджету до бюджету», не модернізуючи трубопроводи, рухомий склад, обладнання. Знос інфраструктури накопичується роками, а потім стає аварією.
- Третій — інвестиційний. Жоден зовнішній інвестор або міжнародний донор не вкладатиме кошти в підприємство, де немає незалежного нагляду, прозорої звітності й передбачуваного управління. Відсутність корпоративного управління — не внутрішня проблема, а закриті двері для будь-якого серйозного фінансування.
Контекст реформи: ОЕСР, ЄС і закон про корпоратизацію КП
У січні 2025 року набрав чинності Закон № 4196-IX, який запустив процес корпоратизації комунальних підприємств — тобто можливість їх перетворення на господарські або непідприємницькі товариства. Це був важливий крок: зокрема, для непідприємницьких товариств, єдиним засновником яких є громада, вже встановили обов'язкові вимоги до корпоративного управління. А от для підприємств, які залишаються у формі комунальних підприємств (а таких більшість, і саме вони найчастіше управляють критичною інфраструктурою) обов'язкових стандартів недостатньо.
Новий законопроєкт формує ефективну модель управління юридичними особами комунальної форми власності, засновану на елементах корпоративного врядування.
Формально це відповідає зобов'язанням України за Угодою про асоціацію з ЄС щодо поступового наближення до правил і рекомендацій Євросоюзу у сфері корпоративного управління. Але не менш важливий стандарт — Керівні принципи ОЕСР щодо корпоративного управління державними підприємствами. Саме вони є міжнародним еталоном у цій сфері, і саме їхня логіка пронизує ключові механізми закону: незалежні наглядові ради, конкурсний відбір керівників, зовнішній аудит, внутрішній комплаєнс, прозора звітність.
ОЕСР прямо вказує: публічні підприємства не повинні використовуватися як канали політичного фінансування, патронажу або особистого збагачення. Для цього потрібні не заклики до доброчесності, а структурні запобіжники — і саме їх намагається запровадити законопроєкт.
Що конкретно змінює закон
Центральним механізмом реформи є запровадження обов’язкових елементів корпоративного управління для комунальних підприємств, спільних комунальних підприємств і господарських товариств з часткою комунальної власності понад 50 відсотків, які є великими підприємствами або відповідають іншим критеріям, затвердженим відповідною радою. Критерії великого підприємства визначені Законом «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність»: балансова вартість активів понад 20 млн євро, або дохід понад 40 млн євро, або більше 250 працівників. Таким підприємствам доведеться запровадити чотири обов'язкові інструменти.
- Перший — наглядова рада, де більшість незалежні члени, обрані через відкритий конкурс. Голова і більшість членів обов'язкових комітетів — з аудиту та з призначень і винагород — також мають бути незалежними. Строк повноважень — три роки, не більше двох каденцій. Це прямо виключає модель, де директор або депутат засідає в наглядовій раді власного підприємства.
- Другий — система внутрішнього контролю. Це комплаєнс, управління ризиками та внутрішній аудит. Не як формальність, а як реально функціонуючі підрозділи чи функції, що виявляють проблеми до того, як вони стають кризою.
- Третій — конкурсний відбір керівника. Відкрита, прозора процедура з кваліфікаційними вимогами. Наглядова рада організовує відбір, призначає керівника і затверджує умови його контракту.
- Четвертий — обов'язковий зовнішній аудит фінансової звітності. Щорічно. Незалежно. Інструмент, який зможе підвищити надійність внутрішніх процесів, прозорість, ефективність роботи підприємства.
Крім цих чотирьох обов'язкових елементів, закон встановлює ще два важливі інструменти.
Для громад, районних і обласних рад, які є засновниками комунальних підприємств або господарських товариств із часткою комунальної власності понад 50 %, якщо такі підприємства є великими або відповідають додатковим критеріям громади, запроваджується політика комунальної власності. Це стратегічний документ, що визначає, навіщо громаді взагалі утримувати те чи інше підприємство, яку роль воно відіграє, як класифікується і яких результатів від нього очікують. Політика розробляється з урахуванням стратегії розвитку громади, затверджується за результатами громадських слухань і переглядається не рідше ніж раз на три роки.
На основі цієї політики щороку затверджується лист очікувань власника — конкретні фінансові й нефінансові цілі на рік. Це може бути зниження збитковості, оновлення певного відсотка мережі, скорочення кількості аварій, вихід на операційну беззбитковість до визначеної дати. Без такого листа у підприємства немає публічних зобов'язань перед громадою — і нема що оцінювати за підсумками року.
Розподіл повноважень
Один із найважливіших аспектів законопроєкту №15121 — чіткий розподіл повноважень між різними рівнями управління. Містка Рада як власник затверджує статут, порядок відбору керівників і незалежних членів наглядової ради, критерії ефективності та порядок оцінювання наглядової ради. Виконавчий орган ради організовує конкурси, моніторить фінансову діяльність, забезпечує аудит та інвентаризацію. Наглядова рада підприємства затверджує стратегічний і фінансовий плани, призначає та звільняє керівника, забезпечує внутрішній контроль. Виконавчий орган підприємства здійснює операційну діяльність і несе за неї відповідальність.
Принципово важливо: законопроєкт закріплює принцип операційної незалежності — наглядова рада не може втручатися в поточну діяльність керівника, а міська рада як власник не може підміняти наглядову раду.
Реалізм і обмеження
Менші підприємства громади можуть добровільно впроваджувати ці стандарти — або ні. Виключення зроблено і для підприємств у зоні активних бойових дій чи на тимчасово окупованих територіях, для тих, що фактично не вели основної діяльності протягом останнього звітного року, та для підприємств у процесі ліквідації.
Важливо не перебільшувати: прийняття закону — не гарантія якісного управління. Наглядову раду можна сформувати формально. Конкурс можна провести, але результат визначити заздалегідь. Аудит можна замовити лояльній компанії. Але структурний запобіжник важливий навіть тоді, коли він обходиться: він підвищує ціну зловживань, створює підстави для оскарження і формує стандарт, до якого можна апелювати.
Чому це важливо саме зараз
Україна готується до повоєнного відновлення, де міжнародні фінансові інститути, донори і приватні інвестори оцінюватимуть не лише наявність проєктів, а й якість управління активами. Муніципальна інфраструктура — один із найбільших секторів, де потрібні інвестиції. Якщо водоканал або теплопостачальне підприємство не може показати ефективність прийняття рішень, незалежний фінансовий аудит, прозорий нагляд і чітку стратегію розвитку — воно не отримає фінансування. Не через бюрократію, а тому що жоден відповідальний кредитор не вкладе кошти в структуру, де немає базових гарантій управлінської відповідальності.
Закон про корпоративне управління комунальних підприємств — не красива реформа для галочки. Це інфраструктура довіри, без якої решта відновлення буде значно дорожчою і повільнішою.
