Ольга Оніщук, керівниця програми "Правова безпека власності" Українського інституту майбутнього, засновниця волонтерського проєкту "Поверни своє"

Дати відсіч військовій агресії росії і повернути захоплені ворогом території — сьогодні це беззаперечний пріоритет держави, проте питання протидії іншій формі агресії росії — майновій — також дуже важливі в контексті майбутньої реінтеграції тимчасово окупованих територій (ТОТ).

Така реінтеграція, вочевидь, буде відбуватися під пильною увагою міжнародної спільноти в межах миротворчої чи спостережної місій, або ж іншого формату сприяння та посередництва з боку іноземних інституцій. Тому  в Україні вже зараз варто створити дієві інструменти для протидії майновій агресії росії і повернення захопленої власності, які б відповідали міжнародним стандартам та реаліям національних правових і реєстраційних процедур.

Які ж 5 першочергових кроків Україні варто зробити вже зараз для повернення захопленого майна на ТОТ та ефективного захисту прав власників після деокупації територій?

Крок 1. Провести комплексний аудит власності, розташованої на ТОТ

Для того, щоб визначити ціну майнової агресії рф, Україні необхідно провести комплексний аудит власності (як державної, так і приватної), розташованої на ТОТ. Передусім вже зараз варто систематизувати відомості з українських реєстрів та інформаційних систем про нерухомість і бізнес, які станом на березень 2014 року знаходилися в Автономній республіці Крим та тимчасово окупованих східних територіях України.

Аналогічний процес систематизації інформації необхідно провести і стосовно власності, розташованої на територіях, захоплених країною-агресоркою вже після 24 лютого 2022 року. Технічно це буде зробити простіше, адже, навіть за відсутності доступу до окремих паперових архівів (наприклад, бюро технічної інвентаризації (БТІ), масив оцифрованих даних буде досить значним. Справа в тому, що одним з ключових джерел інформації у цьому випадку буде Державний реєстр речових прав на нерухоме майно (ДРРП), який в Україні почав працювати тільки в 2013 році. Зрозуміло, що зріз дослідження у випадку, скажімо, з об’єктами, розташованими в місті Мелітополь, який країна-агресорка захопила після початку повномасштабного вторгнення, буде набагато більшим порівняно з активами, які опинилися на території фейкових республік "днр" і "лнр" з об’єктивних причин: через те, що на початок окупації частини східних областей України у 2014 році ДРРП функціонував всього лише рік.

Ще одним джерелом інформації для проведення такого аудиту може бути Реєстр прав власності на нерухоме майно (РПВН), який в Україні функціонував протягом 10 років, у період з 2002-го по 2012-тий. Цей реєстр містив відомості про зареєстровані права, суб'єктів таких прав, об'єкти нерухомого майна та незавершеного будівництва. Кримський півострів став одним із перших регіонів, які були підключені до цього реєстру (для порівняння, місто Київ до цього реєстру підключили тільки в 2010 році), тож щонайменше інформація про нерухомість, яка реєструвалася в автономній республіці протягом 2002-2012 років, в оцифрованому вигляді у держави вже є, адже РПВН є архівною складовою ДРРП, тож залишилося тільки систематизувати цю інформацію.

Чітке розуміння "ціни питання" — скільки коштувала Україні агресивна політика північного сусіда не тільки в контекстні завданих руйнацій і безповоротних людських втрат, а й стосовно захопленої власності, — може стати додатковим аргументом в міжнародних перемовинах і пошуках міжнародних механізмів притягнення росії до відповідальності.

Крок 2. Створити Центр протидії майновій агресії росії

Створення органу, який би збирав всю інформацію про факти майнової агресії на тимчасово окупованих територіях є вкрай важливим кроком. Джерелами інформації у цьому випадку можуть стати як моніторинг публічних ресурсів окупаційної влади на анексованих територіях, так і робота з індивідуальними зверненнями від постраждалих. Збір відповідних даних може здійснюватися у співпраці з органами досудового розслідування, які уповноважені приймати повідомлення від громадян щодо фактів незаконного захоплення власності, однак не можуть провести повноцінне розслідування через окупацію територій.

Принципово важливо розпочати збір такої інформації вже зараз, поки відомості щодо захоплених об’єктів нерухомості (націоналізованих, визнаних колаборантами безхазяйними або такими, що знаходяться на прикордонних територіях та інше) знаходяться у відкритому доступі. Чим довше триватиме окупація, тим вища вірогідність того, що місцеві бази даних і "офіційні" рішення колаборантів щодо майнових питань будуть інтегровані до реєстраційної системи країни-агресорки, яка є закритою.

Створення такого Центру протидії майновій агресії росії кореспондується з одним із заявлених у національній Стратегії деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (Стратегія деокупації) завдань — здійснення постійного моніторингу фактів протиправного заволодіння, користування та розпоряджання рф і її окупаційною адміністрацією майном різних форм власності на тимчасово окупованій території та формування відповідної доказової бази. Результати проведення такого моніторингу варто зробити публічними, скажімо, можна створити таку собі онлайн-мапу майнової агресії росії проти України для інформування суспільства про масштаби цього явища і розробки дієвих інструментів для протидії.

Чітке розуміння всіх процесів перерозподілу власності, які відбувалися у різні періоди окупації на анексованих територіях України, як загальних трендів, так і локальних, допоможе створити адекватні механізми повернення майна законним власникам після деокупації.

Крок 3. Сформувати реєстр майна, доступ до якого тимчасово втрачено внаслідок військової агресії росії

У перші місяці повномасштабної війни в Україні запустили механізм подачі інформаційних повідомлень від фізичних і юридичних осіб, об’єкти нерухомого майна яких знищено або пошкоджено внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією російської федерації проти України, з 19 лютого 2014 р., що є датою початку тимчасової окупації окремих територій України відповідно до Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України". Це було передумовою для створення Реєстру пошкодженого і знищеного майна (РПЗМ), що став інформаційним фундаментом функціонування національного компенсаційного механізму.

Функціонал РПЗМ не обмежується виключно питаннями відшкодування збитків: до нього вноситься інформація про пошкоджене та знищене майно (у тому числі пошкодження, завдані земельним ділянкам, землям, пошкодження та знищення надр, лісових, водних та інших природних ресурсів, а також біологічного різноманіття) незалежно від того, чи передбачається компенсація за такі руйнації. Яскравим прикладом такого підходу є внесення до РПЗМ відомостей про пошкодження житлових об’єктів, починаючи з 2014 року, тоді як компенсація буде виплачуватися державою тільки за руйнації, які відбулися з 24 лютого 2022 року на підконтрольних (на дату повномасштабного вторгнення росії!) Україні територіях.

Підхід щодо фіксації виключно руйнацій є несправедливим стосовно тих громадян, які через російську військову агресію були змушені залишити свої домівки і втратили можливість вільно розпоряджатися майном. Власники нерухомості, які втратили доступ до неї і не проводили жодних майнових операцій за законодавством країни-агресорки, також повинні мати можливість, щонайменше, заявити про свій статус постраждалих державі Україна. Ідею створення реєстру майна, доступ до якого тимчасово втрачено, можна реалізувати і в межах функціонування РПЗМ. Адже очікується, що саме цей реєстр буде основним джерелом інформації не тільки для національного компенсаційного механізму, але й для міжнародного.

Перший крок до запуску міжнародного компенсаційного механізму для України вже було зроблено. 17 травня 2023 року на Саміті Ради Європи у Рейк’явіку оголошено про прийняття Розширеної часткової угоди про реєстр збитків, завданих Україні внаслідок російської військової агресії. Заснування такого міжнародного реєстру — це непересічна дипломатична перемога та міжнародна подія для нашої держави. До цього реєстру будуть вноситися заяви про збитки, які були завдані росією, починаючи з 24 лютого 2022 року на "території України в її міжнародно визнаних кордонах". Тобто сфера застосування міжнародного компенсаційного механізму буде значно ширшою за національний, який у частині відшкодування збитків поширюється тільки на території, які станом на 24 лютого 2022 року були підконтрольними України. Подачу заяв до Міжнародного реєстру збитків для України запустили 2 квітня 2024 року. Спочатку цей процес відкрили для однієї категорії заяв, а саме — щодо пошкодженого та знищеного житла, позаяк саме ця категорія є найбільш підготовленою з точки зору наявності доказів руйнацій, які містяться у РПЗМ.

 Наступним кроком має стати заснування міжнародної компенсаційної комісії та спеціального фонду, який акумулюватиме кошти для виплат компенсацій. Тож, питання отримання компенсації за збитки, завдані внаслідок не лише військової, але й майнової агресії росії, цілком може бути предметом для дипломатичних дискусій на міжнародній арені. Крім того Україна в Стратегії деокупації вже заявила про намір вживати всіх законних заходів для повернення майна, яке незаконно захоплене у зв’язку зі збройною агресією рф, чи компенсації вартості такого майна та втраченої вигоди внаслідок його незаконного відчуження. Без наявності інформаційної бази постраждалих зробити це буде досить складно.

Крок 4. Передбачити спеціальну процедуру державної реєстрації майна, розташованого на ТОТ

Наразі більшість власників нерухомості, речові права на яку виникли до 1 січня 2013 року і які не внесли відповідні відомості до ДРРП до моменту окупації російською федерацією територій, на яких таке майно розташовано, позбавлені можливості "оцифрувати" своє право власності, внести відповідну інформацію до реєстру, в межах адміністративної процедури. З огляду на відсутність доступу до відповідних архівів БТІ, які містили всю інформацію про право власності громадян, проведення державної реєстрації на підставі паперових правовстановлювальних документів власника зараз не- можливе.

Саме тому вже зараз варто розробити механізм, який забезпечить внесення до ДРРП відомостей про право власності на нерухоме майно, що виникло до 1 січня 2013 року, на підставі наявних у заявника паперових правовстановлювальних документів без запитування відповідної довідки з БТІ. Зауважу, що отримання підтвердження від БТІ — сьогодні є обов’язковою умовою внесення відомостей до ДРРП, однак це унеможливлює реєстрацію майна, право власності на яке виникло до 2013 року і яке розташоване на ТОТ.

Офіціалізація статусу власника нерухомості, розміщеної на тимчасово окупованих територіях, має відбуватися за заявницьким принципом: для реєстрації господар майна має подати відповідні паперові документи. Аби така процедура не стала лазівкою для шахраїв або недобросовісних власників, які вже продали майно за законодавством країни-агресорки і паралельно вирішили заявити про своє право власності на нього державі Україна, слід передбачити певний запобіжник у вигляді накладення заборони на відчуження такого майна. Дедлайном для зняття такого обтяження може бути період дії воєнного стану та протягом одного року з дня його припинення або скасування, або ж можна передбачити спеціальну умову: обтяження знімається в порядку, передбаченому, скажімо, законом щодо подолання наслідків деокупації (про необхідність ухвалення цього закону йдеться у Стратегії деокупації) чи іншого закону.

Реалізація такого концепту державної реєстрації сприятиме проведенню комплексного аудиту власності, розташованої на ТОТ, а також може стати підґрунтям для верифікації власників майна у перехідний період.

Крок 5. Запровадити інститут конвалідації окремих правочинів, вчинених на ТОТ

Подальша доля майнових правочинів, вчинених на тимчасово окупованих територіях, матиме фундаментальне значення для процесу реінтеграції і розбудови сталого миру. Це питання тісно пов’язане з майновою агресію кремля, позаяк її прояви неминуче призводили до "легітимізації" рішень і дій окупаційної влади шляхом реєстрації різного роду правочинів. Точна кількість таких угод ще невідома, однак вже зараз можна стверджувати, що йтиметься про сотні тисяч, якщо не мільйони майнових правочинів.

Політика нашої держави наразі базується на принципі, що на ТОТ будь-який правочин щодо нерухомого майна, у тому числі щодо земельних ділянок, вчинений з порушенням вимог національного законодавства, вважається недійсним з моменту вчинення і не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов’язані з його недійсністю. Втім у контексті процесу деокупації територій питання щодо часткового визнання державою Україна таких угод (тобто конвалідації) постане неминуче. Необхідність врегулювання процедур визнання окремих правочинів з майном, вчинених на тимчасово окупованій території, вже була задекларована на рівні плану заходів для реалізації Стратегії деокупації.

Конвалідація правочинів є одним з ключових заходів постконфліктного періоду, а також дієвим інструментом захисту прав та інтересів громадян на окупованих територіях у розумінні міжнародних стандартів. Ідея конвалідації сама по собі не є чимось чужорідним для національної правової системи, адже українські суди ще з 2015 року активно застосовують для державної реєстрації актів цивільного стану, що мали місце на ТОТ, "намібійські винятки". Це принцип міжнародного права, згідно з яким документи, видані окупаційною владою, повинні братися судами до уваги, якщо їх нехтування має наслідком серйозні порушення або обмеження прав громадян.

За основу реалізації концепту конвалідації правочинів, вчинених на ТОТ, варто взяти загальний підхід, відповідно до якого рішення і документи окупаційної влади визнаються за умови, що вони відповідають українському законодавству. Власне, такий підхід свого часу було запроваджено в Хорватії. Зазвичай, коли в Україні обговорюється ідея запровадження інституту конвалідації як невід’ємного елементу політики перехідного періоду, згадується досвід цієї країни.

Хорватія впродовж 1991-1995 років вела війну за свою незалежність і цілісність, а постконфліктний період проходила під наглядом спеціальної миротворчої місії ООН. У жовтні 1997 року Хорватія прийняла так званий закон про конвалідацію, який за своїм змістом і правовою природою був не регулятивним, а радше декларативним актом. На початковому етапі імплементації закону державні установи Хорватії його ігнорували і тільки після численних скарг правозахисних організацій та міжнародних спостерігачів хорватський уряд видав три укази, які деталізували процедуру конвалідації правочинів, регламентували судові та адміністративні питання, а також питання, пов'язані з працевлаштуванням, пенсіями та соціальним забезпеченням.  Незважаючи на додаткові заходи, закон про конвалідацію, як було зазначено у спеціальній доповіді Генерального секретаря ООН, датованій 23 вересня 1998 року, "не виконувався комплексно".

Такий досвід Хорватії Україна має, якщо не перейняти, то точно врахувати при вирішенні питань щодо часткового визнання "окупаційних" правочинів.

Запроваджувати інститут конвалідації для окремих категорій правочинів, зокрема майнових, необхідно з огляду на наявність обов’язкового суб’єктного критерія: потрібно зважати на те, хто є стороною правочину. Очевидно, що визнавати правовстановлювальні  документи, якщо стороною правочину була окупаційна влада або юридична особа, яка перебувала під контролем країни-агресорки, Україна не може! Такий суб’єктний критерій для конвалідації окремих правочинів дозволить уникнути легалізації рішень колаборантів про націоналізацію майна та інших форм незаконної експропріації власності, які на окупованих територіях мали масовий характер.