Руководитель проекта ЕС "Поддержка органов власти Украины в разработке Национальной транспортной модели и мастер-плана" Аднан Рахман в интервью информационному агентству “Интерфакс-Украина” рассказал о важности аналитического подхода к инфраструктурным проектам, и как Национальна транспортная модель может помочь в восстановлении Украины

Текст: Оксана Гришина

(подается на украинском языке)

- На якому етапі зараз знаходиться розробка Національної транспортної моделі України? Проєкт, що здійснюється за фінансової підтримки ЄС (https://euneighbourseast.eu/ru/projects/eu-project-page/?id=443), розпочатий у 2018 році. Чи встигли передати напрацьоване Міністерству розвитку громад, територій та інфраструктури України до війни?

- Національна транспортна модель України (далі – НТМУ) була завершена минулого року. Проте робота над її розширенням та вдосконаленням триває. НТМУ була розширена за рахунок включення Транс’європейських транспортних мереж (TEN-T), мережі внутрішніх водних шляхів України, та включає найбільш актуальні дані.

Також ми працюємо над підготовкою Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури (далі – Міністерство) до прийняття та використання НТМУ. Міністерство потребує кваліфікованих та компетентних фахівців для ефективного підтримання, оновлення та використання моделі. На цьому етапі роботи ми допомагаємо підвищити інституційну спроможність Міністерства та/або однієї чи більше підпорядкованих йому організацій для підтримання, оновлення та використання НТМУ.

- Основною причиною недостатньої інституційної спроможності для підтримки та використання НТМУ в Міністерстві є війна?

- Так, використання моделей, таких як НТМУ, для підтримки розробки транспортної політики досі є досить новою практикою в Україні. Таким чином, інституційна спроможність Міністерства для підтримання та використання моделей була дуже обмеженою. Початок війни посилив та ускладнив наші зусилля з підвищення інституційної спроможності. У зв’язку з війною відбулося багато змін у кадровому складі Міністерства. На Міністерство було покладено ряд нових завдань, пов’язаних з процесом вступу до Європейського Союзу. Також відбулось скорочення кількості персоналу Міністерства. Більше того, деякі наші працівники не могли їздити в Київ так часто, як це їм було потрібно для роботи, і у нас не було змоги проводити особисті обговорення, необхідні для розвитку інституційної спроможності.

- Яка кількість співробітників потрібна Міністерству, щоб належним чином працювати над моделлю, підтримувати її?

- Є багато рівнів спроможності та компетентності, необхідної для підтримки та використання НТМУ. Перший рівень – це тільки технічна спроможність та компетентність для підтримки та оновлення НТМУ. Робота з підтримки та використання НТМУ потребує розуміння даних, що використовуються моделлю, джерел даних, кроків, необхідних для збору первинних даних та перетворення цих даних у вхідні дані, що можуть використовуватися НТМУ, а також певних знань VISUM (програмного забезпечення для моделі). Для цієї технічної роботи необхідно від двох до чотирьох осіб.

Наступний рівень - фахівці, які проводять аналіз для підтримки формування державної політики та прийняття рішень за допомогою моделі та які повинні розуміти як транспортну політику, так і НТМУ. Ці фахівці зазвичай працюють з особами, що приймають рішення щодо державної політики, і на основі їхніх запитів/потреб будуть здійснювати аналіз з використанням моделі. Кількість таких аналітиків буде залежати від обсягу запитів, отриманих для виконання аналізу з використанням НТМУ. Буде потрібен, принаймні, один такий фахівець, але в залежності від кількості запитів щодо аналізу ця кількість може зрости.

Третій рівень - користувачі результатів моделі. Це особи, яким не потрібно розуміти кожен технічний аспект НТМУ, проте вони повинні мати змогу розуміти та тлумачити результати часто комплексного аналізу і переносити їх у практичну площину їхньої повсякденної роботи.

Також потрібно зазначити, що крім технічних фахівців, необхідних для оновлення, підтримки та використання моделі, та користувачів результатів НТМУ, також необхідно змінити підходи та мислення щодо використання аналізу та моделей для підтримки формування державної політики та прийняття рішень.

Це одна з наших цілей – сприяти зміні підходу до використання даних і моделей для здійснення аналізу та використання його результатів для підтримки формування державної політики та прийняття рішень на рівні Міністерства. Таким чином, ми приділяємо багато часу підвищенню інституційної спроможності Міністерства для підтримки та використання таких моделей, як НТМУ.

- Чи багато рішень, з оцінкою ефективності яких може допомогти використання моделі?

- Модель може використовуватись для пріоритизації та відбору інвестиційних інфраструктурних проєктів. Наприклад, за допомогою моделі можна оцінити, чи є швидкісна залізниця хорошою інвестицією для України, чи відновлення мосту, пошкодженого внаслідок бойових дій, є терміновою потребою, чи потрібно будувати автомобільну дорогу чи збільшувати її пропускну спроможність, а також прийняти рішення щодо пунктів пропуску через державний кордон, пропускну спроможність яких потрібно підвищити.

Оцінка наслідків та витрат неінфраструктурних заходів державної політики. Наприклад, як вплине запровадження плати за проїзд автомобільними дорогами на дорожній рух, користування автомобілями в України та використання залізничного транспорту. Модель може відповісти на всі ці запитання.

Модель також може оцінити вплив запровадження нових технологій, таких як інтелектуальні транспортні системи або електромобілі.

Підтримка відновлення та відбудови транспортної галузі України. НТМУ може допомогти пріоритизувати проєкти відновлення та відбудови. НТМУ може дуже точно визначити які проєкти є найбільш терміновими з точки зору загальної ефективності транспортної мережі України та які проєкти є менш терміновими. Наприклад, деякі об’єкти інфраструктури, що була пошкоджена під час війни, не обов’язково потрібно відбудовувати, оскільки вони мало використовувались з точки зору кількості поїздок. Більшість транспортної інфраструктури України була побудована за радянських часів відповідно до радянських стандартів за логікою, яка може бути вже не актуальною. НТМУ може допомогти визначити, які проєкти необхідно реалізовувати і які елементи пошкодженої інфраструктури не потрібно відбудовувати. Таким чином, модель може допомогти уряду України приймати прозорі рішення на основі даних, доказів та аналізу для розробки програми відновлення та відбудови для повної трансформації транспортної системи України.

- В Україні вже є кілька реалізованих проєктів відновлення транспортної інфраструктури, наприклад, мостів на звільнених територіях. Чи були спроби застосувати аналіз за допомогою моделі до цих проєктів?

- Перше реальне застосування моделі буде виконано для автомобільної дороги М-15 Одеса-Рені, щоб розвантажити автомобільні дороги місцевого значення та поліпшити доступ до порту.

Інший приклад можливого використання НТМУ – це аналіз витрат та вигод залізничного вантажного коридору, що сполучає Україну та ЄС, що був запропонований Європейським інвестиційним банком (ЄІБ). Точний напрямок ще не визначений, і це частина аналізу, який може бути зроблений за допомогою моделі. Вантажі, які раніше йшли морем, більше не можуть йти цими маршрутами, бо зараз порти закриті або їхня пропускна спроможність дуже обмежена. І навіть у майбутньому, коли війна завершиться і порти будуть знову працювати без будь-яких обмежень, оскільки вашим сусідом є Росія, ви не можете покладатися лише на порти, вам будуть потрібні альтернативні варіанти.

Україні потрібно побудувати “надлишкову” і надійну транспортну систему для забезпечення того, що економіка країни та її громадяни можуть продовжувати працювати навіть коли порти не працюють. Так, наприклад, Україна буде прагнути побудувати додаткові залізничні шляхи, що сполучають Україну з ЄС. Запитання, звісно, полягає у тому, де саме потрібно побудувати ці нові залізничні лінії, оскільки Україна – дуже велика країна, а будівництво нової залізниці дуже дороге.

НТМУ дає можливість фактично проаналізувати недоліки і переваги різних маршрутів для доставки вантажів не тільки до кордону України, але й до кінцевого пункту призначення. Так, наприклад, ми знаємо, що значний обсяг українського зерна йде у різні країни Африки, точно знаємо, в які саме країни і скільки. Ми також знаємо, скільки зерна йде, наприклад, до Японії, Китаю та в інші країни. Тож залежно від того, що відвантажується і який кінцевий пункт призначення, ми можемо досить добре спрогнозувати, який маршрут буде найкращим для переміщення зерна.

Проведення такого аналізу – це приклад того, для чого може використовуватись НТМУ. Ми ще не зробили цей аналіз, але надали ЄІБ для ознайомлення як власне дані, так і модель.

- Тобто на старті транспортна модель буде використана перш за все для аналізу проєктів, які реалізуватимуться за донорські чи бюджетні кошти? Чи правильно говорити про те, що доцільною є нормативна вимога аналізу таких проєктів на основі (розробленої вами) моделі?

- Для будь-якого проєкту, який фінансується ЄС та/або донорськими коштами, необхідна розумна аналітична методологія визначення доцільності проєкту і варіантів його реалізації. НТМУ може використовуватися для оцінки витрат та вигод і доцільності проєктів, що використовують реальні дані та НТМУ.

В Європі моделі використовуються для підтримки формування державної політики та прийняття рішень набагато більше і ширше, ніж в Україні, принаймні у транспортній галузі. Але це починає змінюватись, зростає зацікавленість у моделі, і ми отримуємо запити щодо використання НТМУ для виконання різних видів аналізу.

Тому я думаю, що НТМУ буде використовуватись не тільки для оцінки доцільності проєктів, що фінансуються ЄС та/або донорами, проте сподіваюся, що й українські проєкти будуть використовувати аналітичні можливості, що надаються НТМУ.

- Чи не могли б ви навести приклади міст чи громад, які вже висловлюють зацікавленість у використанні цієї моделі?

- Поки я знаю про проєкти в Одесі та Києві. Окрім проєкту паралельного залізничного вантажного коридору, який ініціює ЄІБ, є ще зацікавленість Міністерства у розвитку швидкісної залізниці у межах України.

- З якими проблемами ви стикаєтесь у роботі над розробкою НТМУ?

- Найбільшою проблемою у розробці моделі була відсутність даних. Ми розробили модель, яка має працювати на рівні громад, згідно оновленого територіального устрою України. Ми використовуємо багато даних Державної служби статистики України та інших офіційних джерел на рівні громад. Таким чином, моделі потрібні початкові дані на рівні громад, проте такі дані просто недоступні, оскільки більшість статистичних даних збиралась на рівні районів чи областей. Ми кілька разів спілкувались із Державною службою статистики та отримали інформацію про те, що враховуючи війну, що триває, не планується збір даних на рівні громад. Перший збір даних на рівні громад запланований на 2028 рік. Враховуючи відсутність даних на рівні громад, нам довелося використати аналітичний підхід для розподілу даних на рівні областей на громади.

- Але ж громади можуть самостійно збирати та надавати ці дані для моделі? Чи є така можливість?

- Так, є. Якщо хтось надасть нам дані по своїй громаді, ми можемо їх включити в модель. Але ми повинні використовувати офіційну статистику. Інформація - це не просто необроблені дані. Як тільки у вас є дані й можливість їх проаналізувати, інформація та висновки, сформовані таким аналізом, є за своєю суттю політичними. Тому якщо інформація, яку ми використовуємо, отримана не з офіційних джерел, то користувачі НТМУ матимуть менше довіри до аналізу та результатів, що їх надає модель. Це підвищує ймовірність того, що результати використання моделі будуть відкинуті.

- Які ще є проблеми з використанням моделі, окрім відсутності відповідних статистичних даних? Наскільки відомо, наразі регулювання правових та організаційних засад розроблення та оновлення НТМ потребує вдосконалення?

- В Україні існують питання щодо законодавства, яке регулює збір даних, необхідних для моделі, а також законодавства для використання моделі. На законодавчому рівні немає навіть вимоги щодо збору відповідних початкових даних для оновлення моделі, а без таких даних через кілька років модель застаріє й буде неактуальною. В більшості країн, які використовують такі моделі для прийняття рішень, існує детальне законодавство, котре вимагає використання моделей для прийняття рішень та формування державної політики, які передбачають використання коштів державного бюджету. В Україні цього поки немає, але будемо сподіватися, що такі зміни скоро відбудуться.

Ще одним бар'єром у використанні моделі є відношення осіб, що приймають рішення та формують державну політику, до використання моделі та аналізу рішень щодо розробки державної політики. Існує також загальна відсутність розуміння щодо аналітичного використання моделей та їх обмежень у підтримці формування державної політики. Така відсутність розуміння створює певну недовіру до моделей та їх аналітичних можливостей, що призводить до обмеження використання моделей для підтримки формування державної політики.

Модель - це інструмент, як GPS чи ШІ. Ви можете використовувати GPS у своєму телефоні, щоб відстежувати своє місцезнаходження, місцезнаходження своєї дитини, місцезнаходження громадського транспорту. Ви можете використовувати його для багатьох речей, питання застосування обмежується лише вашою уявою. Процес усвідомлення інструменту й того, як він може бути використаний, потребує часу. Тож якщо казати про обмеження та проблеми активного та ефективного використання моделей, то їх три: релевантні, актуальні та надійні дані, законодавство, що визначає варіанти використання моделей для формування державної політики, відношення та світогляд осіб, що відповідають за прийняття рішень/формування державної політики.

В рамках цього проєкту ми вирішуємо основні проблеми, пов’язані з даними; наразі розробляється проєкт нормативно-правового акту щодо збору даних. Але зміна світогляду й використання моделі та інституційної спроможності займе більше часу. В мене є приклад такої різниці у сприйнятті. Ми презентували в міністерстві результати роботи моделі на прикладі певної ділянки дороги від Черкас до Києва, зазначивши, що вона перевантажена. Дехто не вірив у ці дані, бо не потрапляв на цій трасі в затори. Це можливо, проте це не означає, що модель показала неправильні результати. Необхідно мислити стратегічно, в масштабах країни. Ви повинні розуміти, що дані або прогноз по певній ділянці в окремий час не змінюють загальні результати, не роблять їх менш корисними.

- У проєкті ЄС кінцевим терміном означено 31 жовтня 2024 року. Коли ви плануєте передати модель міністерству?

- На даний момент ми оновили модель і працюємо над її калібруванням. Щодо наступних кроків, то зараз ми розробляємо план створення підрозділу аналітичної підтримки міністерства, який би працював з моделлю. Я не впевнений, що він буде створений до завершення проєкту, але принаймні ми підготуємо відповідний план імплементації.

- Ви говорите про такий підрозділ всередині Міністерства?

- Так, це не може бути приватна організація. Ми розглядаємо можливість створення такого підрозділу в рамках міністерства або однієї з підвідомчих організацій. Це може бути, наприклад, підпорядковане міністерству підприємство у сфері автомобільного транспорту або навіть АТ «Укрзалізниця». Така організація повинна мати необхідні ресурси, щоб найняти відповідних працівників для роботи з моделлю, та повинна мати зацікавленість у користуванні моделлю. Одна з речей, про яку ми домовилися - більш інтенсивна співпраця між співробітниками міністерства та нашою проєктною командою. Тож наш експерт надаватиме підтримку фахівцям міністерства в роботі з НТМ. Процес переходу розпочнеться найближчим часом, ми сподіваємося завершити його до 30 квітня 2025 року.

- Серед стартових проєктів НТМ ви згадали автомобільні дороги та залізничний транспорт. Яка зацікавленість інших секторів у використанні моделі? Порти, аеропорти?..

- У різний час в рамках цього проєкту ми спілкувалися майже з усіма адміністраціями портів та ДП «Адміністрація морських портів України». І так, звичайно, вони зацікавлені, але я думаю, що як порти, так і аеропорти мають інші проблеми, наразі обидва сектори майже не функціонують.

- Однією зі слабких сторін транспортної системи України є недостатнє використання внутрішніх водних шляхів як транспортних артерій. Чи представлений цей компонент у НТМ?

- У попередню версію моделі внутрішні водні шляхи не були включені. На цьому етапі ми додали до моделі всі внутрішні водні шляхи України. Також включили всі шлюзи, що дуже важливо, оскільки саме шлюзи визначають пропускну спроможність і маршрути для внутрішнього судноплавства. Тепер модель можна використовувати для аналізу потоків, переважно вантажних, внутрішніми водними шляхами.

Чого стратегічно не вистачає, так це інформації про транспортні витрати. Якщо я виробник зерна і хочу його відправити, то можу скористатися залізничним, автомобільним або внутрішнім водним транспортом. Раніше була можливість доставки морським транспортом, тепер її немає. Роблячи вибір, я беру до уваги витрати. Але відповідної інформації зараз не вистачає в моделі. Ми звернулися з проханням до міністерства щодо запиту інформації про транспортні витрати в компаній, які здійснюють перевезення внутрішнім водним транспортом.

- Інформація про транспортні витрати також має бути включена в модель? Чи це додаткова опція?

- Інформація про транспортні витрати, в тому числі при перевезенні внутрішнім водним транспортом, це основна інформація. Тому що без цієї інформації ми не можемо змоделювати, як здійснюється вибір між різними видами транспорту.

- Що з майстер-планом, який мав бути розроблений після передачі транспортної моделі?

- Майстер-план не розробляється. І він не буде розроблятися тому, що зараз і в найближчі десятиліття пріоритетом буде відновлення й відбудова України, в тому числі транспортної галузі України. Я вважаю дійсно важливим, щоб державні службовці, міністерство та зацікавлені сторони розуміли, як ця модель може бути використана для підтримки відновлення та відбудови.

Одним із ключових елементів ефективного відновлення  буде залучення інвестицій. І я не маю на увазі мільйони, я кажу про сотні мільярдів євро. Будівництво високошвидкісної залізниці, будівництво нових сполучень з ЄС, зміна залізничної системи – це все потребуватиме величезних коштів. І ще раз нагадаю - транспортна система тут все ще базується на застарілих радянських стандартах. Це все має змінитися, в тому числі через наміри вступити до ЄС.

НТМУ допоможе Україні в залученні капіталу для фінансування процесу відновлення та відбудови. Такий результат буде досягнутий, тому що модель надає аналітичну основу для прийняття рішень, і, що важливо, вона робить критерії прийняття рішень дуже прозорими. Приклад: є дорога з Києва в напрямку Польщі, це північний коридор, там був великий міст через річку, який був повністю зруйнований, і його відновлюють. Але на цій дорозі майже немає руху, схоже, що це марна трата ресурсів! Чому її відбудовують? Якби був проведений аналіз, він показав би, що рух по цій автомобільній дорозі має альтернативу - Н-12, є автомобільні дороги місцевого значення, якими також можна перетнути річку. Так, незручно, але зараз у вас немає ресурсів, чому ви відбудовуєте саме цей міст? А транспортна модель прозора, будь-хто може ознайомитися з її результатами, покритикувати її припущення, зробити пропозиції щодо її поліпшення та надавати додаткову інформацію. На даному етапі іноді буває, що ми робимо запит на якусь інформацію, її немає, ми створюємо аналітичні підходи для заповнення прогалин в даних. Коли дані відсутні й організація має дані, які на їхню думку можуть бути використані для заповнення цих прогалин у даних, ми заохочуємо їх надавати інформацію, що буде включена в НТМУ.

На завершення хочу повторити, що НТМУ допоможе Україні створити якісну програму проєктів відновлення та відбудови для трансформації транспортної галузі й залучення фінансування та інвестицій для цих проєктів.