Ексклюзивне інтерв’ю державного уповноваженого АМКУ, члена постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель Світлани Панаіотіді

– Як АМКУ планує врегулювати ситуацію з бюджетними закупівлями лікарських засобів?

– АМКУ дав рекомендації МОЗ і МЕРТ щодо порядку формування предмета закупівлі. Йдеться про те, щоб закупівлі проводилися за принципом: одна МНН (міжнародна непатентована назва – ІФ) – один лот. Нещодавно відбулася робоча зустріч, на якій у дуже широкому колі представників фармринку ми обговорювали спільний проект Методичних рекомендацій МОЗ і МЕРТ, розроблених на виконання рекомендацій АМКУ. Я очікую, що їх затвердження внесе досить істотні та позитивні зміни в регіональні закупівлі лікарських засобів.

– Чи можна очікувати, що нові Методичні рекомендації будуть спрямовані проти участі в закупівлях дистриб’юторів, які могли об’єднати в один лот різні препарати, різні дозування і форми випуску?

– У жодному разі. Під час підготовки рекомендацій ми врахували, зокрема, пропозиції дистриб’юторів. Хоч як дивно звучить, але дистриб’ютори при закупівлях теж подають скарги на об’єднання в один лот великої кількості лікарських засобів. Ми вважаємо, що зміни дадуть змогу брати участь у торгах і конкурувати всім, хто й нині бере участь у торгах. Напевно, навряд чи всі 100% виробників виходитимуть на торги, але активні виходитимуть, і конкуруватимуть один з одним і з дистриб’юторами. Я очікую, що зміни зумовлять зниження вартості в регіональних закупівлях – до них я зараховую всі закупівлі, які здійснюються не через міжнародні організації: департаменти охорони здоров’я, інститути, медзаклади тощо. Насправді тільки централізовані закупівлі, які здійснює Міністерство охорони здоров’я через міжнародні організації коштами держбюджету, формуються за принципом "одна МНН – один лот", інші, здебільшого регіональні, наразі об’єднують усі в один лот, навіть ліки c наркотиками, хоча для торгівлі ними потрібна спеціальна ліцензія. Все це дуже скорочує кількість потенційних учасників торгів.

Окремим пунктом так само не рекомендується встановлювати в тендерній документації вимогу гарантійного листа від виробника, в якому зазначено назву конкретного учасника, номер процедури, обсяг і "начебто" гарантію поставки. Вони широко застосовуються в нинішній практиці закупівель і ще більше звужують коло потенційних учасників. Адже виробник може комусь дати такий лист, а комусь ні. А по суті, лист жодним чином не гарантує замовнику постачання продукції, гарантуватиме постачання йому переможець торгів, укладаючи договір і приймаючи на себе зобов’язання.

Якщо проаналізувати деякі закупівлі лікарських засобів у системі ProZorro, то можна побачити, що є закупівельники, які все закуповують полотово, без штучного об’єднання. Наприклад, так почав проводити закупівлі Національний інститут раку – і на деякі препарати ціна знижується удвічі, в торгах беруть участь п’ять учасників, а не два, до чого всі вже звикли. Я бачу, що охочих брати участь стає дедалі більше, і думаю, що, змінивши підхід, ми розширимо конкуренцію і знизимо ціни.

– Чому було ухвалено рішення про зміну підходу до формування лота?

– Накопичилася критична маса проблем, які набули широкого резонансу. Наприкінці минулого року до АМКУ почало надходити багато скарг. Скарги за тендерами саме стосувалися об’єднання великої кількості препаратів в один лот, того, що компанії, навіть запропонувавши нижчу ціну, не можуть вийти на торги, якщо в них, наприклад, в асортименті тільки один онкопрепарат, а об’єднаний лот має містити 20 найменувань різних нозологій. Якщо ми говоримо про дорогі препарати, то економія може становити до 20%. Це справді великі гроші, на які можна купити більше ліків.

– І все-таки такий підхід не зробить бюджетні закупівлі нездійсненними для дистриб’юторів?

– Дистриб’ютори все одно матимуть можливість брати участь у торгах. І вони не відмовляться від тендерів, оскільки все одно купують лікарські засоби й зацікавлені їх реалізувати.

– Але ж вони не працюватимуть собі на збиток?

– Аж ніяк. Я не вірю, що хтось у цій країні працюватиме собі на збиток. Але погляньмо на торги не з точки зору суб’єкта господарювання, а з точки зору держави: держава хоче купити ліки дешевше.

– Учасники закупівель розповідали, що на початку роботи системи ProZorro ціни знизилися, торги стали прозорими й усе стало добре. Але приблизно через півроку всі зрозуміли, як працює ProZorro, і почалися системні порушення, пов’язані з тим, що умови торгів були прописані під одного постачальника. Як із цим боротися?

– Наші нові рекомендації – це і є спосіб боротьби з цим. Але я хотіла б озвучити наш принцип: якщо хтось із учасників бачить, що тендерну документацію прописано під когось конкретно, необхідно подавати скаргу. Завжди потрібно користуватися своїм правом оскарження умов тендерної документації, аргументувати, чому вони дискримінаційні. Я вам точно можу сказати, що якщо ми визначаємо, що умови дискримінаційні, ми зобов’язуємо замовника внести зміни до тендерної документації. Внесе він зміни чи ні, це вже його вибір і відповідальність, на жаль, ми не маємо механізму впливу за невиконання рішень колегії (Колегія АМКУ – окремий орган, уповноважений розглядати скарги за тендерами). Є поодинокі випадки, коли замовник злісно не виконує наших рішень, але здебільшого спостерігається повага до органу оскарження АМКУ, і замовники з великою відповідальністю ставляться до рекомендацій. На жаль, у нас поки що мало хто звик обстоювати свої права – є активні скаржники, але є і ті, кому це не потрібно. Але можливість цивілізовано обстояти свої права насправді стимулює прозорість закупівель.

Наразі вся інформація про закупівлю є в системі, можна зібрати аналітику, тому я точно переконана, що система ProZorro – це на краще. Те, що буде опір, будуть спроби обійти систему, це зрозуміло. Завжди хтось говоритиме, що система складна, незручна, що вони так не звикли. Але має бути більш прозорий, більш економний для держави механізм закупівлі лікарських засобів. Це соціальний товар.

– Тобто ви впевнені, що нові рекомендації будуть корисні для бюджету?

– На 100%. Я переконана, що заклади охорони здоров’я у якийсь момент зрозуміють, що такий механізм дає їм змогу заощаджувати й більше закуповувати і, як результат, лікувати більшу кількість людей.

– Чи потрібно очікувати, що на ринку зменшиться кількість гравців?

– Напевно основні учасники залишаться на ринку. Очевидно, що ніхто не зникне, можливо, з’являться нові. Іноді компанії заявляють про вихід із ринку через якісь проблеми, але поки що ніхто не пішов. Це я кажу про всіх учасників – і про виробників, і про дистриб’юторів. Ліки потрібні постійно, населення не стає здоровішим, тому ніхто нікуди не йде. А якщо з’являтимуться нові схеми, боротимемося з ними.

– Раніше на місцях виступали проти принципу "один препарат – один лот", мовляв, дуже багато паперової роботи, документів, а в клініках цим нікому займатися...

– У великих закупівельників, зокрема в місцевих департаментів охорони здоров’я, клінік, завжди є людина, котра займається тендерами. Закуповувати ефективно та результативно має людина, яка в цьому компетентна і яка сумлінно виконуватиме цю роботу не як додаткове навантаження. Якщо для торгів буде визначено окрему людину, не буде жодних скарг і проблем із підписанням договорів або формулюванням умов закупівлі. Якщо прорахувати економію і можливість закуповувати більше ліків, то можна знайти другу людину, яка курируватиме цей напрям. А коли клініки будуть автономізовані, буде можливість і заробляти й виділяти необхідну кількість людей.

– Повернімося до методичних рекомендацій. Що це буде за документ?

– Це спільний наказ МОЗ і МЕРТ про затвердження методичних рекомендацій. Він рекомендуватиме закуповувати ліки за принципом "один препарат – один лот". Наказ підпишуть в. о. міністра охорони здоров’я Уляна Супрун і міністр економічного розвитку і торгівлі Степан Кубів. Я робитиму максимум для того, щоб цей документ вийшов уже найближчим часом.

– Тобто це будуть не обов’язкові для виконання вимоги, а лише рекомендації?

– Поки що це будуть методичні рекомендації. Але, як правило, закупівельники побоюються, що в разі перевірки їх запитають, чому вони не врахували рекомендацій і чому в установах, які закуповують полотово, препарат вийшов дешевше. Наразі такі закупівлі вже проводять, наприклад, Дніпропетровська ОДА, Національний інститут раку та ін.

– Держлікслужба оприлюднила проект нового порядку отримання сертифіката GMP, який викликав широку дискусію. АМКУ та учасники ринку висловили до нього низку серйозних зауважень. Однак Держлікслужба не погодилося з критикою, заявивши, що це був просто робочий документ. Чи вдалося досягти взаєморозуміння в питанні вдосконалення порядку отримання сертифіката GMP?

– Держлікслужба просто в себе на сайті оприлюднила проект нового порядку, а не для громадського обговорення. І оскільки учасники ринку неодноразово висловлювали зауваження до чинних процедур, ми скликали робочу зустріч, щоб проаналізувати оприлюднений документ і зрозуміти думку учасників ринку. Під час цієї зустрічі ми зрозуміли, що цей проект не лише не вирішує наявних проблем – непрозора ситуація з термінами, додаткові експертизи, залучення експертів тощо, а і створює нові.

Я запропонувала Держлікслужбі та МОЗ оприлюднити цей документ у порядку, передбаченому для громадського обговорення, і провести повноцінне обговорення. Зараз очікую реакцію від Міністерства охорони здоров’я щодо офіційної публікації цього проекту, і якщо вона буде, АМКУ зможе вносити свої пропозиції та зауваження. В порядку ініціативи їх було направлено на адресу і Держлікслужби, і МОЗ. Якщо офіційного оприлюднення проекту найближчим часом не буде, то я бачу тільки одне рішення – запропонувати Кабміну дати якісь рекомендації Держлікслужбі щодо регулювання проблем з отриманням сертифіката GMP.

– У чому полягає головне питання до Держлікслужби щодо цього документа?

– У проекті залишаються ті самі проблеми, які є сьогодні, тільки всі повноваження із сертифікації передаються держпідприємству "УФІЯ". Порядок залишається непрозорим.

Насправді це дуже важливе питання, тому що від цього залежить доступ ліків на ринок, тому я, як державний уповноважений, відповідальний за фармацевтичний ринок, зобов’язана взяти участь у його вирішенні. І якщо я бачу, що створюються якісь адміністративні бар’єри для виробників, вітчизняних або іноземних, я боротимуся за створення прозорих правил гри. Щоб виробники розуміли, що потрібно робити, як залучаються експерти, в які терміни тощо.

– На вашу думку, чи готові держоргани, Держлікслужба надати такі прозорі правила гри?

– Я сподіваюся, що всі держоргани, зокрема Держлікслужба, АМКУ і МОЗ, націлені на те, щоб створити в державі прозорі умови. Й така позиція має бути в усіх держустанов.

– Держлікслужба наразі відповідає на ваші листи?

– Мені здалося, що Держлікслужбі не сподобалося, що я "залізла на їхню територію", але, сподіваюся, це просто труднощі перекладу та комунікацій. З боку АМКУ була просто ініціатива допомогти в підготовці ефективного нормативно-правового акта, тим паче, що це в рамках наших повноважень, так само як і обов’язок, щоб нормативно-правові акти органів влади не шкодили конкуренції або не створювали бар’єрів для входження на ринок.

– А МОЗ що говорить?

– МОЗ поки що мовчить, але після завершення відпускного періоду я ініціюватиму зустріч, щоб зрозуміти, на якій стадії перебуває процес і чи вноситимуться зміни або залишиться старий порядок. Навіть якщо буде прийнято тактику "нічого не змінювати", АМКУ вноситиме пропозиції щодо змін. Ми маємо підтримку всього ринку, всіх провідних асоціацій і виробників, причому і іноземних, і вітчизняних. Усі учасники ринку йдуть назустріч, звертають увагу, вносять пропозиції, ініціюють обговорення. Відверто кажучи, я не бачу підстав, чому це питання не вирішується. Я не медик, не фармацевт, я – юрист, і як юрист і держуповноважений я бачу, що впливає на терміни виходу лікарських засобів на ринок і на їх вартість.

– Ви могли би прокоментувати деякі корпоративні кейси, наприклад розслідування стосовно компаній "Санофі", "Серв’є" та їхніх дистриб’юторів?

– Я люблю говорити про перемоги. Щодо "Серв’є" ви знаєте, що АМКУ виграв у Верховному Суді справу за позовом фармдистриб’ютора БаДМ. Це була справа про узгоджені дії з компанією "Серв’є", вона стосувалася саме контракту фармвиробника з дистриб’ютором, у якому була сукупність умов, що призводять до антиконкурентних узгоджених дій. Це так звані відомі фармацевтичні справи. Тепер у цій справі БаДМ має заплатити сумарно майже 1,8 млн грн – 902 тис. штрафу й майже стільки ж буде нараховано пені. Дистриб’ютор відмовився заплатити штраф і пеню добровільно, і це доведеться робити в примусовому порядку, що продовжить термін стягнення грошей до бюджету.

У мене в розслідуванні є ще кілька аналогічних справ. Ось 2 серпня було ухвалено рішення щодо антиконкурентних узгоджених дій між "Рош Україна" та дистриб’юторами – БаДМ, "Бізнес-центр Фармація" і "Альба Україна", яка вже на стадії припинення. Ще є кілька справ, які завершуються і незабаром будуть винесені на розгляд АМКУ.

Стосовно компанії "Санофі" ми судимося наразі в першій інстанції. Для мене дуже важливо, щоб ми це рішення відстояли в суді, тому що це рішення, яке може змінити правила гри на ринку. "Санофі" – специфічний кейс, оскільки, на мій погляд, договір між "Санофі" та дистриб’ютором був прописаний так, що сприяв витісненню і недопущенню на ринок генериків. Насправді за деякими препаратами компанії патентний захист минув 20 років тому, але умови продажу були такі, що стимулювали дистриб’ютора закуповувати саме оригінальний препарат. Ми зараз говоримо про бонуси, знижки, про те, що має сприяти зниженню вартості лікарського засобу для кінцевого споживача, але насправді осідає між виробником і дистриб’ютором як додаткова маржа. Побачимо, що скаже суд. Це важливий кейс, я бачу вплив цих справ на ситуацію на ринку. Коли ринок змінюється на краще, це добре. Раніше це була зручна тиха гавань, де всі живуть за якимись встановленими самими учасниками ринку правилами гри, які іноді називали "правилами ділового обороту на фармринку", говорили, що "ми так звикли". Насправді ретробонуси з’явилися приблизно у 2008 році, не так уже й давно. Вони не є поганими або хорошими, питання в тому, як їх використовують, для чого й до чого це призводить.

– Якщо пояснювати простою мовою, виходить, що фармвиробник виплачував бонуси дистриб’ютору за те, що дистриб’ютор представляв на ринку оригінальний препарат, а не генерик?

– Щодо "Санофі" – так. А стосовно "Серв’є", ретробонусів, то йшлося про те, що виробник і дистриб’ютори домовилися, хто з них і на якому ринку представляє товар. Тільки він і більше ніхто. Такі домовленості відповідно до нашого законодавства є антиконкурентними. Тільки зараз, після наших розслідувань, від цих практик починають відходити. Багато хто вважає, що вони мають право порушувати, якщо не настає покарання, але коли за порушенням іде покарання, компанії починають працювати більш дисципліновано. Крім того, ринок змінюється ще й тому, що учасники починають звертатися по рекомендаційні роз’яснення за контрактами, щоб зрозуміти, може це призвести до порушення конкуренції чи ні.

– Чи є підстави припускати наявність змови між дистриб’юторами?

– Якби у мене були звернення щодо горизонтальної домовленості, ми вже починали б розслідування. І відразу виникне запитання: стосовно яких препаратів?

– Хіба можна такі контракти виробника з дистриб’юторами реалізовувати без таких домовленостей?

– Це вертикальні домовленості, великі дистриб’ютори реалізовують приблизно ті самі препарати. Наприклад, у мене є заява народного депутата про змову між двома дистриб’юторами за програмою "Доступні ліки", я наразі це вивчаю. Учасникам ринку направлено вимоги, деяким це дуже не сподобалося, але ми проаналізуємо в будь-якому разі, необхідно мати бездоганні докази того, що вони узгоджують якусь поведінку на ринку щодо якогось або якихось препаратів.

– Кейс із "Санофі" та її дистриб’юторами може призвести до якихось змін на фармринку?

– Зміни вже відбуваються. Дистриб’ютори починають думати над умовами контракту та їх наслідками. Зараз, після наших розслідувань і публікацій про них, я бачу, що вони змінюють ситуацію. Тому я планую затвердити спільні рекомендації для всього ринку – і дистриб’юторів, і виробників.

– Коли це може бути?

– У мене ще три розслідування. Думаю, до кінця року ми їх винесемо на комітет, тому рекомендації можуть з’явитися наступного року. Слухання справи – не дуже швидкий процес, може тривати кілька місяців.

Наступного року ситуація із закупівлями ліків може серйозно змінитися. Будуть рекомендації щодо впровадження принципу "один препарат – один лот", будуть судові рішення у справах, будуть роз’яснення компаніям про застосування наших рекомендацій. Разом це зумовить зниження вартості одиниці лікарського засобу, який купуватиме держава, і того, що йтиме на так званий внутрішній ринок, в аптечний сегмент.

– Як ваше розслідування сприйняли дистриб’ютори?

– Ненормально, так само, як і виробники.

– На вас намагалися тиснути?

– Тиск був. Я не говоритиму, як, за яких обставин і хто тиснув, але був дуже сильний опір із різних сторін. Тому я дуже чекала і ухвалення рішення комітетом і судових рішень.

– Наскільки суди підтримують вашу позицію?

– Щодо всіх справ кожен відповідач подає окремий позов. За позовом БаДМ щодо контракту із "Серв’є" ми виграли Верховний Суд, за позовом "Серв’є" ми виграли апеляцію, буде Верховний Суд, і, сподіваюся, він нас підтримає.

Із "Санофі" ситуація цікава – "Оптима" і БаДМ виграли першу інстанцію за одне засідання. Це дуже сильно мене здивувало, тому що там справи дуже великі, їх потрібно довго вивчати. Але суд ухвалив таке рішення – приймаємо. Ми подали апеляцію. Я не можу уявити ситуацію, в якій ми не судитимемося. Судові розгляди, найімовірніше, триватимуть довго, але я сподіваюся, що наступного року буде фінал. У будь-якому разі, я готова судитися і у Верховному Суді. Я туди ходжу сама й захищаю свої розслідування.

– А ваші опоненти готові?

– У них сильні наймані юристи, які, безумовно, обстоюють свою позицію. Для цих фармкомпаній це, зокрема, репутаційні справи, тому що вони проходять комплаєнс, і для них важливо, щоб не було застережень про штрафи, розслідування, тому вони найматимуть найкращих і сильних юристів. Від нас до судів ходитимуть виконавці, які брали участь у розслідуванні справ, юристи і я.

– Коли АМКУ добереться до вітчизняних виробників? Чи до них немає зауважень?

– У мене в роботі є розслідування проти однієї вітчизняної компанії, найближчим часом ми виноситимемо його на комітет. У вітчизняних компаній дещо інші практики, і їх також потрібно вивчати, наскільки вони конкурентні.

Є справа про зловживання монопольним становищем однієї вітчизняної компанії. Найближчим часом її буде винесено на розгляд комітету, я завершила розслідування.

– Коли її буде винесено?

– Мабуть, восени.

– Ви берете участь у роботі зі створення Національного закупівельного агентства?

– Так. Мені пропонували взяти участь в конкурсі на голову цього агентства, коли він буде оголошений, але погодитися я не зможу. По-перше, тут у мене контракт із державою на сім років, і в мене дуже обмежений перелік підстав, за якими я можу звільнитися, та й процедура мого звільнення складна, так само, як і призначення.

А по-друге, ці три роки були непростими. До другого такого кейсу, боюся, я вже не готова. Тут – це рік за два, а то і три. Якщо говорити про роботу в Колегії щодо оскарження держзакупівель, наприклад, то бувають дні, коли ми приймаємо сто рішень за скаргами сумарно мільярдів на п’ять, наприклад. Це дуже велика відповідальність і велике моральне та фізичне навантаження. Короткі терміни, велика кількість скарг, величезний масив документів. Але ж є ще моя робота як державного уповноваженого, який відповідає за фармацевтичні ринки: розслідування, змови, антиконкурентні дії органів влади.

Людині, яка прийде очолювати Національне закупівельне агентство, потрібно мати міцні нерви, й потрібно бути сильною, щоб протистояти зовнішньому тиску, оскільки в деяких випадках потрібно буде дуже радикально все змінювати.

Якщо говорити про призначення міністра охорони здоров’я, то завжди була боротьба за одну річ – за закупівлі. Нікого раніше не цікавили зміни, реформи. Коли обговорювали, хто буде міністром охорони здоров’я, завжди обговорювали, хто закуповуватиме. Я особисто вважаю, що Міністерство охорони здоров’я не повинне закуповувати, тому що це внутрішній конфлікт інтересів. Тому те, що сьогодні це прямо не робиться, добре.

– І все-таки – буде створено це агентство чи ні?

– Я думаю, буде створено, навіть сподіваюся, що найближчим часом.

– Учасники ринку говорять, що нам не були потрібні міжнародні закупівлі, що все можна закуповувати через систему ProZorro...

– Усе можна, мабуть. Але зробімо зріз того, що було до міжнародних закупівель, до 2014 року, коли завалили закупівлі, і скільки часу довелося все це розгрібати. І хто відповів за це? Ніхто.

Сьогодні міжнародні закупівлі надолужили всі терміни, ввійшли в нормальний ритм, незважаючи на опір та інформаційні війни. Ось це важливо. Весь напрацьований міжнародними закупівлями досвід має бути переданий Національному агентству. Це дуже сильний виклик, тиск на нього з усіх боків буде величезний. Агентство повинне буде зібрати хороших експертів, аналізуватимуть усе, що стосується ефективності препарату, людей, які зможуть сформувати розумну номенклатуру та коректно зібрати потребу. На чолі агентства має стояти хороший менеджер, який прийматиме складні рішення. Про це незручно говорити, але якщо в країні на закупівлю ліків є сума, а ліки потрібно купити на 2Х, то чиюсь потребу не буде задоволено. Тому рішення закупівельного агентства мають бути дуже виваженими й обґрунтованими. Потрібна і команда та підтримка. Сподіваюся, це буде.