Ексклюзивне інтерв’ю першого заступника міністра цифрової трансформації Олексія Вискуба агентству "Інтерфакс-Україна"

Текст: Дмитро Кошовий, Тетяна Хом'як

- У липні уряд як експеримент прийняв рішення, що Мінцифри розробить новий Реєстр будівельної діяльності. З чим пов’язана необхідність такого рішення, що не влаштовувало в попередньому Реєстрі?

- Думаю, всім добре відомо, що в Україні сфера містобудування є однією з найбільш корупційних. За різними оцінками, обсяг хабарів у цій сфері становить 3-4 млрд грн на рік. Ми розуміємо, що двома ключовими функціями ДАБІ була видача дозволів на будівництво чи сертифікатів на введення в експлуатацію та контроль. І саме тут виникало найбільше зловживань. Одна з причин – велика дискреція законодавства, тобто дуже важко підготувати повний пакет документів, який на 100% буде відповідати чинній нормативній базі. В таких випадках завжди виникає потужний суб’єктивізм чиновників, як результат – велика кланова корупція - і регіональна, і центральна. Будівельна сфера історично повністю пронизана корупцією, тому вона одразу була в фокусі нашої реформи. І ця сфера, по суті, є першим прикладом, де ми як Міністерство цифрової трансформації виконуємо свою головну функцію. Якщо на початковому етапі ми займалися впровадженням електронних послуг, то кінцевою метою є цифрова трансформація цілих галузей, коли за допомогою ІТ-рішень повністю змінюються бізнес-процеси і правила гри. Загалом у нас визначено 12 пріоритетних сфер, що потребують повного перезавантаження за допомогою цифрових технологій.

- Пілотною стане саме будівельна галузь…

- Так, автоматизувати цю сферу було дуже багато спроб. Але, в першу чергу, в цьому не були зацікавлені чиновники та існувало дуже багато груп інтересів, котрі протидіяли запровадженню будь-яких електронних послуг у сфері будівництва. Одним з головних бар’єрів, звісно, був "славнозвісний" реєстр ДАБІ, що існував з 2010 року. Він свого часу так і не був переданий на баланс ДАБІ, і навіть всі кримінальні справи, які ініціювалися по цьому реєстру, завжди заходили в глухий кут, бо система не була державною. По суті ДАБІ практично 10 років реєструвала офіційні дозволи і сертифікати в системі, котра не належала в державі.

- Тобто не лише програмний продукт, а й сам реєстр не належав державі? Бо у Мінюста була схожа ситуація реєстром …

- У Мінюсті не передавали права на код, а тут взагалі система не була на балансі держави. Коли ми з вересня 2019 року почали активно включатися в питання реформування ДАБІ та спробували провести аудит реєстру, то стикнулись з тим, що він взагалі перебуває за межами України. Згідно з документами ДАБІ, він був в дата-центрі "Адамант", а коли туди зайшли спеціалісти НАБУ і СБУ, то виявилося, що там діє транзитний сервер (про це не знало керівництво "Адаманту"), а сам сервер був у Німеччині. Він повністю був підконтрольний приватним структурам, які могли робити з ним все, що завгодно, створювати різні схеми і т.д. Дані могли вноситися будь-яким числом, документи можна було змінити або отримати дозвіл старою датою. Тому перше, з чого ми розпочали – повернули реєстр до України. Ми домовилися, що він тимчасово перейде під контроль Мінцифри, щоб проаналізувати його з точки зору якості, кіберзагроз, наявності бекдорів. У перші тижні після його повернення наші колеги з СБУ моніторили заходи в реєстр і багато з них здійснювалися з німецьких IP-адресів, намагалися вносити якісь дані в нього. Тому один з перших кроків – отримання контролю над реєстром. Окрім цього, якість самого реєстру була дуже погана. Він не об’єктоорієнтований, тобто фактично одиницею в реєстрі є не об’єкт будівництва і зміни навколо нього, а документи. Іноді зв’язати певний перелік документів по одному об'єкту взагалі неможливо. Крім того, ДАБІ колись прийняла рішення не вносити дані про зміни, в результаті якщо після видачі дозволу відбувалися безліч змін, включаючи зміну замовника будівництва, всі ці дані не відображаються в реєстрі, крім першого дозволу, який вже абсолютно не актуальний. Тобто було створено читало дірок, які сприяли зловживанням.

З технічної боку реєстр також є дуже застарілим, допрацьовувати його взагалі не було сенсу. І з точки зору інфраструктури, і структури бази, і коду він був дуже неякісним, не готовий до того, щоб на ньому базувати нові ідеї та реформи. До того ж він не належав державі. Ми, до речі, знайшли, хто його розробляв – один проектний інститут, який готовий був судитися з державою через те, що буцімто йому не заплатили за розробку цього реєстру, але вони це чомусь згадали через 12 років.

- Де зараз знаходиться реєстр?

- Після передачі нам реєстру ми одразу розмістили його в захищеному місці. Проблема в тому, що з ним працюють території через веб-інтерфейс і з введенням логіну та паролю. І були навіть кейси, коли десь в кафе міг сидіти не працівник регіонального ДАБІ і надавати дозволи. Тобто ці логіни і паролі вільно передавалися і використовувались. Безумовно, ніхто не стежив за актуальністю цих паролів, вони змінювались лише тоді, коли змінювалося керівництво для того, щоб обнулити доступ попереднім схематозникам і надати новим. Нам було досить складно швидко реалізувати можливість, щоб усі користувачі по територіях почали заходити через електронний підпис. Тому ми майже одразу вирішили, що потрібен абсолютно новий підхід, і саме тоді зародилась ідея створити Єдину державну електронну систему в сфері будівництва. Вона набагато ширша, старий реєстр є її архівною складовою. Рівень довіри до нього не високий, але в якості зберігання старих даних може функціонувати.

Разом з тим запроваджується Реєстр будівельної діяльності - він сучасний, об’єктоорієнтований, з’являється ідентифікаційний номер об’єкта, який присвоюється йому від початку будівництва і супроводжує всі його життєві зміни.

Для того, щоб автоматизувати і зробити прозорим повний цикл будівництва по кожному об’єкту, потрібно об’єднати роботу за єдиними правилами і стандартами всіх суб’єктів у сфері. Загалом ми нарахували 62,5 тис. суб’єктів у цій системі, включаючи 2,9 тис. атестованих осіб, 23,7 тис. виконавців будівельних робіт, 5,3 тис. проектних організацій, 51 експертна організація тощо.

- Що буде з системою, якщо Офісу простих рішень Саакашвілі вдасться просунути своє бачення реформи архбудконтролю?

- Найбільша дискусія з ним зараз відбувається на ґрунті критики моделі оцінки ризиків. До запуску повноцінної системи ми проводили експеримент у вигляді Електронного кабінету забудовника, де ми пілотували окремі елементи. Ми запустили його в грудні на базі старого реєстру і були дуже обмежені, оскільки не могли автоматизувати певні функції, до того ж він працював лише з об’єктами СС1. Ми зробили невелику ризик-систему, оскільки на сьогодні держава не має права відмовлятися від повідомлень, навіть якщо в них подається абсолютно недостовірна інформація. В результаті виникають ситуації, коли документи подають на об’єкт категорії складності СС1, а по факту виганяють багатоповерхівку. Скасування може відбутися лише пост-фактум в рамках контролю, але ця процедура дуже затратна для держави. Це час, ресурси, суди. Це дуже непроста історія, особливо коли є змова з державним реєстратором, з яким встигають зареєструвати право власності на об’єкт. А, згідно з роз’ясненням Європейського суду, забрати у людини право власності не можна. Тому четвертий компонент нової системи – електронні послуги на порталі "Дія" включають модель ризиків, яка буде перевіряти достовірність усієї інформації. Коли в системі вже працюватимуть усі 62 тис. суб’єктів, ми зможемо підтягувати все - містобудівні умови, будівельні паспорти, земельні ділянки тощо. Наприклад, для СС1 ключовим є, чи відповідає об’єкт містобудівним умовам. Зараз, коли ми це реалізували в експериментальному е-кабінеті забудовника, а містобудівні умови надалі видаються на папері, зробити перевірку на етапі реєстрації неможливо. Тому ми хочемо, щоб все це працювало в системі.

- Чому цю ідею не підтримує команда Саакашвілі?

- Насправді вони дуже підтримують запровадження Єдиної електронної системи, яку розробляє Мінцифри, але вони мають власне бачення щодо спрощення певних правил містобудування та регуляцій, які насправді мінімально торкаються нашої е-системи. Однак вони вважають, що система ризиків – це дійсно негативно, бо обмежуються права людини подавати дані. І я ще минулого року теж переконував ДАБІ, що, згідно з законом, відмовляти в повідомленні, навіть якщо там людина написала повну нісенітницю, не можна. Але за останні півроку роботи е-кабінету забудовника я побачив, як все працює і що під виглядом СС1 виганяють багатоповерхівки, а держава потім має мінімальні інструменти або потребує вкладення значних ресурсів, щоб ліквідувати наслідки. Ми дійшли думки, що має бути ризик-орієнтована модель. Навіщо давати людині вводити неправдиві дані, якщо ми можемо на початковому етапі перевірити, чи не будує він на території сусіда, якщо робить реконструкцію чи ремонт – перевіряти права власності на будинок і т. д. На рейтинг Doing Business це не впливає…

- Наскільки реально, що модель Саакашвілі буде прийнято?

- Мені важко сказати. Ми готові як до проекту закону, який був зареєстрований в останній сесійний тиждень, так і до тієї концепції, яку запропонував Офіс простих рішень. З точки зору електронної системи там є відмінності, але вони не такі великі. Проте вони вважають, що ми надмірно контролюємо подані людиною дані, а ми говоримо, що це робиться, щоб не будувати десятки будівель на землях, котрі нікому не належать, за парканами, куди ніхто не може зайти, навіть поліція, і ніхто не знає, що з цими будівлями робити. В ідеальному світі ця аргументація може й спрацювала б, але на сучасному етапі українського розвитку – ні. Їхня пропозиція будується на тому, що в нас має бути сильний каральний інструмент. Але поки ми бачимо, що на практиці це не працює. І Мінрегіон змушений вирішувати дуже складні проблеми ошуканих вкладників. Тому навіщо такі об’єкти пускати, якщо незрозуміло, якими силами потім це вирішувати?..

- Яка готовність інших реєстрів до інтеграції з такою ризик-орієнтованою системою?

-В цілому передбачено 12 взаємодій. Ми запроваджуємо систему поетапно. Наразі в системі вже працюють 225 користувачів, тобто зрозуміло, де ми зараз, куди нам потрібно ще дійти… Ми перейняли поки тільки першу функцію реєстру, дали дозвіл ДАБІ, її територіальним підрозділам та органам самоврядування реєструвати СС1, СС2, СС3. З 6 липня вони перейшли на новий реєстр, тепер їм доводиться вбивати набагато більше інформації. Раніше вводилося дуже мало інформації, що й сприяло непрозорості. Таким чином ми зараз ще й створюємо єдині довідники атестованих осіб, і обєкт дозволяється зареєструвати тільки після того, як введена вся інформація - від проектанта до містобудівних умов. Майже місяць пішов на те, щоб ми стабілізували роботу всіх органів самоврядування, і зараз починаємо підключати управління містобудування. Минулого тижня ми почали підключати атестованих суб’єктів. Підключення всіх необхідних суб’єктів дасть нам можливість реалізувати модель ризиків з автоматичною перевіркою всіх поданих даних і орієнтовно до кінця серпня ми маємо запустити послуги для об’єктів СС1 на порталі "Дія". Що стосується СС2 та СС3, то їх підключення орієнтовно буде в листопаді, можливо, у жовтні. Це оптимістичний сценарій, бо дуже багато користувачів потрібно приєднати до цієї системи. У нас дуже динамічний план, ми хочемо до кінця року закінчити побудову Електронної системи у сфері будівництва. Кожне будівництво буде прозорим і кожен громадянин зможе побачити інформацію про нього на порталі.

Насправді дуже важко запроваджувати систему, оскільки органи ніколи не вели стільки інформації, вводили лише 30% всього обсягу інформації і абияк, тому що не було довідників. Початковий процес стабілізації системи важкий.

- А чи немає ризику, що через складність запропонують повернутися до старої системи?

- Мені здається, ми пройшли точку неповернення. Уже майже місяць усі дозволи та повідомлення у нас реєструються в новому реєстрі.

- Якась динаміка є?

- Безумовно. Перший тиждень взагалі не спали. На сьогодні у нас в системі 9 тис. 887 документів. Тобто ми вийшли на попередні темпи. Перший тиждень, звичайно, все стояло, другий – ми почали випускати "Велике будівництво". Це ж СС2, СС3, а воно з точки зору реєстрації в системі найбільш важке, бо там потрібно зазначати дуже багато деталей, щоб зберігалась історія, були взаємозв’язки з іншими реєстрами. Ми дуже довго вчили працівників ДАБІ все це реєструвати, але зараз входимо в звичайний темп.

- Дивлюся, у вас на графіку по СС2 і СС3 – 30% відмов. Це більше чи менше, ніж раніше?

- На цей показник система поки що не впливає. Тобто зараз ми, умовно кажучи, повторюємо старий функціонал у новій якості. А от коли підключимо всіх суб’єктів і зробимо автоматизовані послуги, тоді почнеться вплив. Тут ще не задіяна система ризиків. На СС2, СС3 має дуже вплинути новий закон, бо початок (будівельних робіт – ІФ) має стати автоматизованим, а сертифікат – параметричним. Новий закон передбачає, що по цих категоріях дозвіл перетвориться на повідомлення з електронними підписами архітектора і замовника, воно буде вноситися в реєстр, він перевірятиме ризик-фактори, реєструватиме, умовно кажучи, дозвіл, хоча такого терміну не буде. За такої ситуації відмов не буде, хіба що людина подає щось заздалегідь хибне.

- З нового року практично всі забудовники скаржаться, що дуже багато відмов.

- Перехідний етап був складний. Започаткувалася реформа, де факто контроль прибрали, це призвело до зловживань з обох боків. ДАБІ ще функціонує, багато людей намагається набрати як в останній день… Це перехідний етап, який потрібно перетерпіти. Прем’єр регулярно збирає забудовників, триває відверта дискусія, називають прізвища тих, хто не видає дозволи.

- Тобто все вирішується в ручному режимі?

- На жаль, так. Але це перехідний період, і я не знаю, чи можна було б інакше. Наше завдання зараз – з максимальною швидкістю впроваджувати цю систему, щоб навіть якщо залишатимуться відмови, вони стали б максимально прозорими й публічними. Ми розуміємо, які б новаторські ідеї не впроваджувалися, поки не буде автоматизації кожного етапу, наші люди знайдуть, як їх обходити.

- Хто буде утримувачем та відповідальним за всю цю систему?

- Коли у нас була дискусія, кому має належати система і як вона має юридично працювати, тодішнім віце-прем’єром, а нині – головою уряду було прийнято рішення зробити так званий "трикутник". Утримувач системи та відповідальний за її розвиток – Мінрегіон, користувач системи, її наповнювач даними – ДАБІ, за сумісництвом з органами місцевого самоврядування та іншими суб’єктами. Адміністратором системи є державне підприємство, підконтрольне Мінцифри. До такої моделі ми хочемо дійти й у інших корупційних сферах. Бо коли і система, і адміністрування, і управління розвитком перебувають в одних руках, є великий ризик, що зміниться керівництво, прийде людина, зацікавлена в якихось схемах, і в неї будуть важелі, щоб цим займатися. Коли ж одні наповнюють даними, інші є фактично утримувачем системи, відповідальними за те, де брати кошти, а адміністратор – ще третій орган влади, що виконує функції адміністрування і захисту системи, то такий трикутник найбільше нівелює будь-які змови, з метою повернення до минулого зловживання з реєстрами.

- Як усі ці зміни фінансуються? Наскільки це стала та стабільна система з цієї точки зору?

- У нас є проект міжнародної допомоги TAPAS, який фінансується USAID і UKAID. Бенефіціаром цього проекту є Мінцифри. Ми звернулися в рамках цього проекту і попросили профінансувати створення цієї системи. Тобто вони створюють цю систему на наше замовлення в інтересах Мінрегіону, і після завершення її буде передано на баланс Мінрегіону, а він має платити за адміністрування.

- Тобто фактично це буде бюджетне фінансування? Чи будуть ще якісь адміністративні збори?

- Поки що це не закладено. До кінця року і за фінансування, і за підтримку повністю відповідає міжнародний проект. В цілому, думаю, вона не коштуватиме великих грошей порівняно з потенційними хабарями і втратами. За підрахунками TAPAS, її вартість становить 1-2 млн грн на рік. Але я погоджуюсь з тим, що питання монетизації для самоокупності системи важливе.Cеред користувачів є багато приватних осіб і забудовників. Якщо вони будуть по копійці платити - для них це ніщо, а систему зможе покрити.

- Так, бо трапляються такі випадки, коли бюджет не виділили, а треба щось оновити чи відбувся певний сбій…

- Так, на практиці це є, але звучить дивно, бо такі системи є об’єктами критичної інфраструктури, і взагалівони є об’єктами національної безпеки – будівельні реєстри, де є всі об’єкти і дозволи. Тому я підтримую ідею, що такі системи мають бути монетизовані, особливо якщо серед 60 тис. користувачів 40 тис. – приватні, котрі заробляють на об’єктах великі кошти і для них заплатити тисячу гривень на рік - це небагато.

- Коли планується впроваджувати автоматизацію видачі містобудівної документації і будівельних паспортів?

- Два тижні тому перші 40 пілотних територій отримали доступ на ведення і будпаспортів, і містобудівних умов у цій системі.

- Ще за минулого уряду була ідея об’єднати всі існуючі реєстри. Коли працюєте з системою, ви схиляєтесь до ідеї зосередження всього цього в єдиному адміністраторі, можливо, за принципом отих трикутників?

- Питання централізації хостингу реєстрів дуже актуальне, але його дуже важко швидко вирішити і організаційно, і юридично, і, головне, фінансово. Ми починаємо реформу Держспецзв’язку. Це організація, яка за своїм функціональним призначенням мала взагалі будувати державні дата-центри, де мали б підтримуватися і адмініструватися державні реєстри. Така ідея є, вона актуальна, але поточний стан готовності Держспецзв’язку ніякий. Там є певний державний дата-центр, але в ньому можна розмістити пів реєстра. Тому тижні три тому ми там призначили нове керівництво поставили перед ним завдання почати реалізовувати ідею державного дата-центру. Як його буде реалізовано – треба обговорювати. Будувати за 2-3 млрд грн, мабуть, не актуально. Вони працюють над концепцією.

- Тобто це мова про фізичні дата-центри. А адміністратор?

- Якщо вони будуть передаватися в якесь одне місце, то там буде єдиний адміністратор.

- Знаєте, кажуть, що Мінцифри тягне на себе ковдру, тобто повноваження.

- Деякі органи готові нам віддавати системи як утримувачам, але ми не хочемо.

- Є такі, що готові щось віддати?

- Ну, цю систему не готові були віддавати. Є чимало прикладів, коли нам хочуть віддати систему. Але ми хочемо, щоби там був якщо не трикутник, то хоча б орган, який формує політику, бо він створює стратегічне бачення розвитку галузі. Ми підтримуємо ідею розвитку такого потужного адміністратора, бо під кожне міністерство є ДП, яке "з’їдає" божевільні кошти. А ми хочемо одного потужного адміністратора. Це завдання стоїть перед новим керівництвом Держспецзв’язку, сподіваємось, до кінця року презентуємо якусь ідею. Хоча б почнемо перші кроки з централізації одного блоку реєстрів. А в Україні їх всього 350.

- Хто може бути наступним після ДАБІ?

- У нас є 12 галузей, які ми визначили пріоритетними. Активно починаємо працювати з податковою, там теж дуже негативний стан реєстрів. Насправді ми дуже багато проектів хочемо реалізувати, починаючи від е-акцизу, який має автоматизувати проходження підакцизного товару від його перетину кордону до збуту.

У сфері соціального захисту, до речі, теж дуже все складно, бо є багато видів пільг, адресної допомоги та інших видів соціальних виплат, і все це надається через різні бек-офісні системи. Тобто немає взагалі єдиного реєстру осіб, які в країні є отримувачами соціальних пільг. Уони всі розпорошені по сотні різних систем, шалене дублювання, "мертві душі"…

- Мінфін робив певні підходи за останні два-три роки…

- Мінфін робив підхід до верифікації постфактум, який має дуже невелике КПД. Це не його функції, та і не має бути верифікація постфактум – вона має бути превентивною. Проблема - в повністю розваленому бек-офісі Мінсоцу. Там не перший рік відбуваються проекти Світового банку загальною вартістю десь на $300 млн, але він зараз геть неефективний. У нас була створена робоча група по Мінсоцу, разом з депутатами та Мінцифри. Ми дійшли висновку, що проекти банку є неефективними концепціями, бо охоплювали лише Мінсоц і не охоплювали ні Пенсійний фонд України, ні Службу непрацездатності, ні інші соціальні фонди. Там була автоматизація клаптику сфери соцзахисту за шалені кошти. Ми хочемо розширити її, щоб був єдиний реєстр осіб, які отримують певні бюджетні соціальні виплати. Всі види виплат мають бути переглянуті, перетворені на автоматизовані бізнес-процеси навколо єдиного реєстру. Тоді це працюватиме, і стане зрозуміло, скільки взагалі людей у нас отримує різні види допомоги.

Проекти в соцсфері ми перезавантажимо. На сьогодні в кожну сферу призначається цифровий заступник. Наших можливостей ніколи не вистачить на всі галузі, тому ми хочемо створювати цифрову компетенцію всередині галузі. Ми вже маємо цифрових заступників у Мінсоці, МОЗі - у 17 із 19 міністерств уже є цифровий заступник, а ми перетворюємося на експертно-аутсорсингову компанію, коли надаємо типові інструменти по типу "Трембіти", порталу "Дія", хостинг, якщо до нього дійдемо, експертизу, як інжинірити послуги, погоджувати ТЗ… Тобто бути більш гнучким органом, сконцентруватись на допомозі.

- І ще інтеграція систем...

- Безумовно. І контролювати, щоб вони не дублювали рішення, не створювали велосипеди по кілька разів. Також серед пріоритетних питань – МОЗ, там є над чим працювати. Подібний проект також стартує в екології, бо у нас повний хаос з відходами. Існує негативна ситуація з дозволами на відходи, коли на початку року організаціям дають дозвіл на певну кількість відходів, які ця організація цього року може згенерувати, а потім ці відходи хтось утилізує, хтось – ні. Ми хочемо зробити повний цикл, щоб відстежувати всі відходи: скільки згенеровано, куди доїхали. Тобто зробити повний життєвий цикл автоматизації системи управління відходами від народження до його утилізації чи зберіганні у сховищі. Екологія – пріоритетна сфера цифрової трансформації. Там є потужні проекти - і антикорупційні, і соціально важливі. І так, по кожній з 12 топ-сфер/галузей я можу розповісти про детальні плани та топ-проекти.