Ексклюзивне інтерв'ю постійного представника МВФ в Україні Ваграма Степаняна інформаційному агентству "Інтерфакс-Україна"

Автор: Дмитро Кошевий

 

-- У чому головні відмінності цієї програми EFF від звичайної? Наскільки важливу роль грають гарантії, надані окремими членами МВФ, яким є механізм їх підтвердження протягом дії програми та дії МВФ, якщо цих гарантій буде недотримано?

-- Нова програма EFF для України - це перша програма, затверджена з моменту внесення змін до політики фінансових гарантій МВФ, спрямованих на забезпечення можливості кредитування в умовах виключно високої невизначеності, в тому числі у випадках активного конфлікту, як-то ситуація в Україні. Важливо також відзначити, що програма EFF обсягом близько 15,6 мільярдів доларів США каталізувала значне додаткове фінансування для України, в результаті чого загальний пакет підтримки складає близько 115 мільярдів доларів США на наступні чотири роки за базовим сценарієм. Крім того, структура програми передбачає її реалізацію навіть за песимістичного сценарію розвитку ситуації.

Ці зміни дозволяють МВФ підтримувати Україну в нинішніх умовах надзвичайно високої невизначеності у відповідності до нормативно-правових та політичних засад МВФ та з належними гарантіями погашення позик МВФ. Щодо механізму, під час схвалення програми EFF Виконавчою радою МВФ значна група акціонерів МВФ, у тому числі країни Великої сімки (G7), підтвердила своє визнання статусу МВФ як кредитора із переважним правом вимоги і зобов'язалася надати належну фінансову підтримку для забезпечення спроможності України обслуговувати всі свої зобов'язання перед Фондом.

-- Щодо нової програми, то в Україні поширеною є думка, що вона вимагає підвищення податків та забороняє податкову ліберальну реформу, а отже обмежує або навіть унеможливлює економічне зростання? Наскільки це відповідає дійсності? Про яку податкову реформу йде мова у пункті про Національну стратегію доходів?

-- Коротка відповідь на ваше запитання полягає в тому, що програма Фонду спрямована на сприяння стійкому та надійному економічному зростанню. За нинішніх обставин в Україні сприяння економічному зростанню залежить від багатьох інструментів політики. Одним з таких інструментів є податкова політика, оскільки ефективна та справедлива податкова політика дозволяє перерозподіляти державні ресурси для задоволення соціальних та інфраструктурних потреб країни з одночасним підвищенням конкурентоспроможності шляхом забезпечення рівних умов для бізнесу. Ці важливі функції податкової політики сприяють економічному зростанню як загалом, так і у випадку України.

Дивлячись у майбутнє, можна сказати, що відновлення та реконструкція України потребуватиме величезних фінансових ресурсів, про що свідчить нещодавня оцінка збитків та потреб на відновлення. Міжнародне співтовариство готове розділити частину тягаря, але Україна повинна продовжувати виконувати свою частину і посилювати мобілізацію внутрішніх доходів для фінансування зростаючих соціальних та інфраструктурних потреб. Для післявоєнної України це буде основною передумовою стійкого та тривалого економічного зростання. З цього логічно постає, що заходи, які зменшують податкові надходження або руйнують існуючу податкову базу, обмежують здатність України досягати цілей реконструкції та розвитку, що негативно впливає на довгострокове економічне зростання.

Тепер перейдемо до Національної стратегії доходів (НСД): в практичному плані це допоможе узгодити мобілізацію доходів з урядовими пріоритетами розвитку та середньостроковими потребами у витратах, у тому числі на реконструкцію та соціальні потреби. Для підтримки доходної бази у короткостроковій перспективі основна увага буде надаватися скасуванню заходів, запроваджених в умовах воєнного стану, та реформам у податковій та митній сферах. НСД стане всеосяжною дорожньою картою, що включатиме чіткі цілі щодо забезпечення надходжень та інші цілі політики, які охоплюють як політичні, так і адміністративні реформи. Стратегія включатиме: (i) заходи щодо підвищення рівня надання податкових та митних послуг; (ii) перегляд спрощеної системи оподаткування для вирішення проблеми ерозії податків на працю; (iii) узгодження законодавства щодо ПДВ та акцизних зборів з законодавством ЄС; (iv) посилення антикорупційних заходів та процедур управління для усунення ризиків недоброчесності; та (v) податкові реформи для післявоєнної реконструкції та інвестицій.

-- Програма містить маяк щодо унеможливлення ad hoc змін до бюджету, але до його виконання Рада вже встигла прийняти закон, який може суттєво вплинути на баланс бюджету. Якою є Ваша оцінка цієї ситуації, якими є Ваші поради щодо процесу збільшення військових витрат у разі потреби та які, на Вашу думку, існують ще додаткові джерела внутрішнього наповнення держбюджету або скорочення витрат для збалансування таких змін?

-- Потреби у фінансуванні бюджету під час війни є як великими, так і нестабільними. Водночас, в рамках виконання програми EFF Україна прагне забезпечити фіскальну стійкість та передбачуваність бюджетної політики, зміненої під час COVID та через війну. У цьому контексті влада взяла на себе зобов'язання відновити та посилити дію Статті 52 Бюджетного кодексу, яка визначає та регулює нормативно-правову базу та обставини, за яких до бюджету можуть вноситися зміни як в частині доходів, так і в частині видатків.

Нещодавно прийнятий законопроект, на який ви посилаєтеся, як я розумію, спричинить додаткові видатки, еквівалентні більш ніж 4 мільярдам доларів США. Однак у законопроекті не визначаються джерела фінансування цих видатків, а отже це може призвести до зростання бюджетного дефіциту у 2023 році. Пошук ресурсів такого масштабу, ймовірно, передбачатиме різкі короткострокові податкові заходи або істотні запозичення на внутрішньому фінансовому ринку, однак, такі заходи практично неможливі без дуже негативного впливу на економіку та фінансовий ринок. Більше того, позики для фінансування таких видатків можуть поставити під ще більшу загрозу стійкість боргу України, який вже перебуває під тиском. Це підкреслює важливість цілісної податкової політики, яка дозволяє мобілізувати внутрішні доходи та захистити податкову базу від ерозії.

-- Війна призводить до суттєвого збільшення частки держави в економіці. Які запобіжники цьому пропонує Фонд, які з них є частиною програми? Наскільки важливою у цій програмі є частина щодо протидії корупції та посилення верховенства права?

-- Роль держави в економіці під час війни природно зростає і, ймовірно, залишатиметься підвищеною протягом певного часу через величезні витрати на оборону, соціальний сектор та реконструкцію. Дуже великі фінансові потреби у поєднанні з обмеженими ресурсами вимагають ще більшого зосередження, як на внутрішньому, так і на міжнародному рівні, на забезпеченні прозорого та ефективного управління та неперервних антикорупційних заходів.

За програмою EFF влада взяла на себе зобов'язання захищати та продовжувати реформи для зміцнення врядування та посилення антикорупційної програми, у тому числі шляхом впровадження законодавчих змін. Ця сфера є важливою частиною програми.

Загалом, близько третини заходів програми прямо стосуються врядування та/або боротьби з корупцією. Приклади включають цільове відновлення обов’язкового декларування активів та роботу над законодавством з протидії відмиванню доходів фінансуванню терористичної діяльності (AML/CFT). Багато заходів у бюджетному та фінансовому секторах також стосуються прозорості та управління, у тому числі підвищення прозорості у звітності та управлінні ризиками у сфері державних фінансів, посилення управління державними інвестиціями, вдосконалення адміністрування доходів та посилення управління державними підприємствами та фінансовим сектором.

-- Одним із маяків програми є підготовки Нацбанком до кінця червня стратегії для переходу до більш гнучкого курсу та пом'якшення валютного контролю. Але бізнес вже просить уряд та Нацбанк частково зняти валютні обмеження. Якими ви бачити передумови для можливого поступового зняття валютних обмежень та відмови від фіксованого курсу?

- По-перше, я хотів би зазначити, що ми регулярно спілкуємося з представниками українського бізнесу для того, щоб мати інформацію про їхні погляди на економічну ситуацію та занепокоєння. У той же час ми знаємо, що війна продовжується, невизначеність залишається безпрецедентно високою, а економічне управління в таких умовах є дуже складним. Тому на початку війни були введені певні обмеження для забезпечення допомоги органам влади в управлінні економікою в надзвичайно складній ситуації. І я хотів би сказати, що з перших днів війни я перебував у постійному контакті з нашими колегами в НБУ і Міністерстві фінансів і був вражений, наскільки вміло вони управляли економікою воєнного часу.

Тепер про маяк, який ви згадали. Відповідно до програми, влада має намір ретельно коригувати валютний контроль для підтримки економічного відновлення при збереженні стабільності валютного курсу та національної безпеки. Наразі Національний банк у консультаціях з експертами МВФ розробляє стратегію для переходу, залежно від обставин, до гнучкішого валютного курсу, полегшення валютного контролю та повернення до системи інфляційного таргетування. Ця стратегія допоможе встановити та оцінити передумови для такого кроку та керувати політичними заходами, необхідними для підтримки такого переходу. НБУ має професійну та досвідчену команду для реалізації необхідних заходів у встановлений термін, а експерти МВФ готові надати консультації та технічну допомогу у разі потреби.

-- Негативний сценарій у програмі прописаний доволі докладно, тоді як позитивний – дуже стисло. Чому? Як часто планується переглядати макросценарії для калібрування програми, у тому числі, коли це може бути зроблено вперше?

-- Ми називаємо сценарії оптимістичним та песимістичним. Детальне обговорення песимістичного сценарію розвитку ситуації є обов’язковою особливістю механізму EFF. Програма була розроблена для вирішення проблеми платіжного балансу України та відновлення середньострокової зовнішньої життєздатності як за базовим, так і за песимістичним сценарієм, і фінансові гарантії підтримки стійкості боргу надаються також для базового та песимістичного сценаріїв. Ці вимоги відповідають політиці Фонду щодо кредитування в умовах виключно високої невизначеності.

Що стосується оптимістичного сценарію, ми визнаємо в нашій оцінці ситуації, що економічні перспективи України можуть бути більш сприятливими, ніж очікувалося, за умови швидшого припинення бойових дій. Для ілюстрації цього оптимістичного ризику, ми обговорюємо сценарій, який передбачає більш виражені зусилля з відновлення та потужнішу програму впровадження реформ. І, звичайно, всі ми сподіваємося на кращі економічні перспективи.

Програми Фонду оцінюються шляхом регулярних переглядів, в яких беруть участь експерти МВФ, які оновлюють свої макроекономічні прогнози та бази на основі аналізу останніх даних та подій, а також обговорення політики з владою. У цьому випадку ми запланували часті перегляди: один влітку і один восени.

-- Ви могли би прокоментувати необхідність додання у програму кількісних критеріїв виконання (QPC), як от нижня межа соціальних видатків та нижня межа номінальних податкових надходжень?

-- Ці цілі покликані допомогти владі, зокрема Міністерству фінансів, забезпечувати виконання бюджету в надзвичайно складних умовах дефіциту ресурсів і зростання потреб у витратах. Нижня межа соціальних витрат (індикативна ціль програми) встановлюється для забезпечення гарантії соціальних витрат у часи, коли у влади не було іншого вибору, окрім як оптимізувати більшу частину витрат, не пов'язаних з обороною.

Податкові надходження залежать від низки ризиків, пов’язаних з війною, а також від потенційних рішень щодо політики, які можуть призвести до розмивання податкової бази. Нижня межа номінальних податкових надходжень (кількісний критерій ефективності програми) є засобом захисту податкових надходжень, закладених в бюджет на 2023 рік, в тому числі шляхом прийняття поправок до законодавства, які повинні сприяти мобілізації прогнозованих надходжень. Ця кількісна ціль допоможе захистити доходи від заходів, що розмивають податкову базу. У короткостроковій перспективі це може допомогти пом’якшити фінансові обмеження з одночасною підтримкою реконструкції та соціальних витрат в середньостроковій перспективі. Хочу додати, що перед Міністерством фінансів стоїть особливо складне завдання з управління економікою у воєнний час. Те, що я бачив у Міністерстві, - це команда відданих професіоналів, які наполегливо працюють над досягненням цілей програми, а наші експерти готові допомогти в цьому шляхом надання рекомендацій щодо розробки політики та розбудови потенціалу у міру необхідності.

-- Енергетика. В цій програмі їй приділено набагато менше уваги, аніж у попередніх, питання наближення тарифів до ринкового рівня на першому етапі програми відсутнє. В той же час, якщо я правильно розумію, встановлений ліміт фінансування спеціальних зобов’язань державних енергокомпаній з бюджету у 60 млрд грн, але, за даними самих компаній, його дефіцит вже вимірюється сотнями мільярдів гривень. Наскільки небезпечною, на Ваш погляд, є ситуація в енергосекторі з точки зору квазіфіскальних ризиків та якими можуть бути рішення?

-- Реформи та заходи в енергетичному секторі дійсно займали чільне місце в декількох попередніх програмах Фонду. У програмі EFF також приділятиметься увага цій важливій сфері, але очікується, що основні заходи з реформування будуть визначені на другому етапі програми після закінчення війни. Влада висловила прихильність до реалізації своєчасної та амбітної програми реформ, спрямованої на вирішення давніх структурних проблем в енергетичному секторі, які були ускладнені війною. Вони усвідомлюють, що це передбачатиме відновлення та посилення конкуренції на оптовому та роздрібному газових ринках. Крім того, забезпечення стійкості системи та зменшення квазіфіскальних зобов'язань вимагатиме поступового підвищення тарифів на енергоносії для забезпечення окупності витрат. У той же час важливо буде виділити достатні та адресні ресурси для захисту вразливих домогосподарств.

Що стосується 60 мільярдів гривень, я хотів би уточнити, що це не жорсткий ліміт, який обмежував би можливість влади використовувати бюджетний ресурс для імпорту газу у разі гострої потреби. Цю цифру слід розглядати як коригувальник цілі бюджетного балансу, який дасть владі простір для задоволення потенційного тиску щодо витрат, у тому числі щодо закупівлі газу або компенсацію спецобов’язків, але за умови наявності фінансування.